精準把握運行邏輯　提升公益訴訟司法效能

檢察公益訴訟作為維護國家利益和社會公共利益的制度安排,正日益彰顯其重要價值,在推動法治進步、促進社會治理等方面發揮不可替代的作用。對檢察公益訴訟進行深入研究,有助于精準把握其本質特征、運行邏輯與發展方向,從而更好地完善相關制度,提升司法實踐效能。

檢察公益訴訟是以訴訟為中心的綜合性法律監督體系。檢察公益訴訟并非單純的訴訟程序,而是綜合性監督體系。以行政公益訴訟為例,行政訴訟法第25條實際上將其分為兩個階段:一是檢察機關以制發檢察建議的方式督促行政機關依法履行職責,這一階段注重發揮檢察建議的督促功能,促使行政機關自我糾錯、依法履職;二是若行政機關未依法履職,檢察機關則依法向法院提起訴訟,維護社會公共利益。在《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(下稱《規則》)中,這兩個階段又被細化為案件線索統一登記備案、初查評估、立案、調查、磋商、提出檢察建議和提起訴訟等環節。只有當行政機關經檢察建議督促后仍未依法履行職責,國家利益或社會公共利益仍處于受侵害狀態時,檢察機關方可依法提起行政公益訴訟。

民事訴訟法第58條關于檢察公益訴訟的規定也同樣被《規則》細化為案件線索統一登記備案、初查評估、立案、調查、公告和提起訴訟等環節。只有在沒有其他適格主體或適格主體不提起訴訟,且社會公共利益持續處于受損狀態下,檢察機關才能依法提起民事公益訴訟。

可見,檢察公益訴訟實際上是一套以訴訟為中心的綜合性法律監督機制。尤其在案件發現和證據調查方面,首先應將檢察機關視為國家的法律監督機關和社會公共利益的維護者,然后才是公益訴訟起訴人。

辯證看待檢察公益訴訟案件線索發現機制的轉變。檢察公益訴訟的案件線索來源,與刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟有所不同。具體而言,刑事訴訟案件線索主要源于被害人的控訴、公安機關移送等,民事訴訟和行政訴訟多由利害關系人發起,而檢察公益訴訟的發起者是檢察機關,《規則》第24條規定了檢察公益訴訟案件線索來源。實踐中,這些案件線索通常來源于以下三個渠道:一是來源于辦案中發現;二是來源于大數據模型;三是來源于案件受理機制,如“益心為公”志愿者檢察云平臺等。

不難看出,目前檢察公益訴訟案件線索發現機制正從被動接收向主動發現轉變,這一轉變適應時代發展與公益保護需求的積極探索,具有內在的正當性。一方面,符合國家治理體系現代化的要求。習近平總書記指出,要以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。推動檢察公益訴訟案件線索發現機制信息化,不僅是提高檢察公益訴訟辦案質效的內在需求,也是檢察機關應對時代之變,提升自身履職能力的客觀必然。另一方面,符合社會公共利益的特點。社會公共利益具有廣泛性、整體性和非排他性等特征,而且公益案件通常與當事人的個人意思自治無關。若僅依賴被動受理模式,許多被侵害的社會公共利益難以得到有效維護。從實踐效果來看,主動發現案件線索機制已在諸多領域取得顯著成效,如在生態環境、食品藥品安全等領域,及時發現并解決了一批損害社會公共利益的問題,有力彰顯了檢察公益訴訟的制度優勢。

精準把握檢察公益訴訟中的調查權。根據人民檢察院組織法第21條規定,檢察機關在行使法律監督職權時可以進行調查核實。據此,《規則》分別在“一般規定”和“行政公益訴訟”、“民事公益訴訟”的“立案與調查”環節,規定了檢察機關的調查事項和程序。這些調查事項和程序可以概括為以下方面:一是對公益訴訟線索的評估和初步調查;二是與立案相關的調查;三是與辦理案件相關的調查。其中,對案件線索的初步調查規定得較為原則。與辦理案件相關的調查規定得相對全面,既有調查原則、調查證據種類,也有調查的方式和具體程序。總體來看,這些規定還不夠系統,需要按照線索初查、立案調查和訴訟證據調查的邏輯順序,明確不同環節的調查任務、事項、主體和程序。以行政公益訴訟為例,立案后的調查旨在確定行政機關是否依法履職及其可訴性,應圍繞行政機關的監督管理職責、是否采取措施或已采取的措施是否能有效維護社會公共利益展開。對于確需提起訴訟的,應按照侵權案件的構成要件進行全面調查。

完善公益訴訟請求及實現機制。檢察機關在履行監督職責時,應明確與維護社會公共利益相配適的給付內容,確保訴訟請求具有針對性、可行性和實效性。

針對行政公益訴訟,《規則》第83條規定了確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責和變更行政行為等訴訟請求。未來,應以確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為為基礎,明確行政機關繼續履職和變更行政行為的具體內容,使訴訟請求更具可操作性。同時,應建立行政公益訴訟判決實現機制,明確行政機關履行判決情況的反饋機制、溝通機制和后續監督機制。若行政機關履職未達到監督要求,檢察機關不僅有權繼續監督,還可以向上級行政機關反饋判決履行情況,通過多維度的監督,確保行政公益訴訟判決得到有效執行,社會公共利益得到切實維護。

對于民事公益訴訟,《規則》第98條僅規定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等訴訟請求,并針對破壞生態環境和資源保護領域案件、食品藥品安全領域案件、英烈保護公益訴訟案件規定了數種特定訴訟請求。未來,關于民事公益訴訟訴訟請求的規定應保持必要的靈活性,僅要求按照實體法的規定提出的特定財物給付或特定行為請求,或損害賠償給付請求即可,以適應不斷變化的公益保護需求。對于其實現機制,仍需明確公益訴訟判決的移送執行機制,并細化檢察機關對執行活動的監督機制,確保受損的社會公共利益得到有效保護。

(作者為西北政法大學民商法學院教授、博士生導師,檢察公益訴訟研究中心副主任)

[責任編輯：李佳慧]