【環時深度】要美“軍援歸零”，以色列有何打算？

來源：環球時報

【環球時報駐以色列特約記者 張灝 環球時報記者 陳子帥】編者的話：以色列總理內塔尼亞胡日前接受美國媒體采訪時表示，希望在未來十年內“完全停止”美國對以色列的軍事財政援助，并將兩國從“援助關系”轉為“伙伴關系”。以色列是二戰后美國對外援助的最大單一受援國，這曾經被認為體現了美國前總統肯尼迪口中所謂的美以“特殊關系”，但近些年，尤其是在中東局勢動蕩的背景下，這種援助關系越發成了美國民眾以及部分政界人士眼中的“政治包袱”。內塔尼亞胡為何在這個時間點提出“軍援歸零”？這又將給美以關系帶來怎樣的變化呢？

3月22日，美國民眾在白宮前舉行集會，抗議美國和以色列對伊朗發起的軍事行動。（IC photo）

美國內質疑加深，以色列“以退為進”

“我想將美國提供的資金支持，也就是我們目前軍事合作中的資金部分，削減至零。我們現在每年能拿到38億美元（美國軍事資金援助），我認為是時候停止依賴剩余的軍事資金支持了……我不想等到下一屆國會，我希望現在就開始。”內塔尼亞胡5月10日接受美國哥倫比亞廣播公司（CBS）的采訪時這樣說道。

這番表態得到美國國會方面的積極回應。美國參議院預算委員會主席格雷厄姆在社交媒體上發文表示，終止對以援助可為美國納稅人節省數十億美元，這些錢可以“重新投入美國軍方”。格雷厄姆稱：“我將向以色列和特朗普政府提出一項提案，以大幅加快這一進程。”

數十年來，以色列及其游說團體一直在美國得到兩黨支持。迄今，美國累計向以色列提供約1740億美元的雙邊援助，經通脹等因素調整后約合3000多億美元。以色列是二戰后美國對外援助的最大單一受援國。

1948年5月14日以色列建國后，美國率先予以承認，但仍與其保持距離。據“中東論壇”、對外關系委員會等美國智庫的研究，美以軍事援助關系可追溯至上世紀50年代末。肯尼迪政府時期（1961年至1963年）美方提出所謂美以“特殊關系”，基于冷戰平衡蘇聯在中東影響力擴展的一個支點將以色列視為重要地區資產。1967年6月第三次中東戰爭后，美以軍事援助關系明顯深化。自上世紀70年代起，尼克松政府和里根政府不斷強化美以同盟，雙方軍工聯系、聯合演習、情報共享得到加強，以色列成為美國的“非北約主要盟友”。

當下美國對以軍事援助框架基于3份相繼簽署的備忘錄。1999年，克林頓政府與以色列簽署為期10年的諒解備忘錄，承諾為以提供267億美元的軍事與經濟援助（其中213億美元為軍事援助）。在此期間，逐步將此前的經濟援助與軍事援助相結合的雙軌制，轉變為純粹的軍事援助關系。2007年，小布什政府與以色列簽訂10年諒解備忘錄，承諾美國將在2009財年至2018財年的10年內向以色列提供300億美元軍事援助。另加一項“海外采購”條款，允許以色列將其中26.3%的資金用于本國軍工采購。2016年，奧巴馬政府與以色列簽訂新一輪10年諒解備忘錄，將援助總額提高到380億美元，覆蓋2019財年至2028財年，這是美國歷史上最大的單筆軍事援助承諾。不過，備忘錄規定，前一份備忘錄中的“海外采購”條款將在2028財年之前完全取消。

“海外采購”條款的取消將給以色列軍工企業帶來沖擊。“中東論壇”分析稱，美國對以軍事援助長期兼具戰略與產業雙重邏輯：由于絕大多數援助資金須用于采購美國武器裝備，相關資金實際上大量回流美軍工體系。“海外采購”條款的取消則意味著未來更多援助資金將被限定于采購美國軍工產品。而對以色列而言，這一條款長期被視為一種特殊安排，它允許以色列將美國軍事援助資金的1/4左右兌換成以色列新謝克爾，并用于本國軍工采購，這幫助以色列提升并維持本國國防工業產能，尤其推動防空、光電、電子戰等領域的發展。與此同時，該條款也被認為有助于以色列在“關乎國家生存”的關鍵武器系統上維持自主研發與生產能力。

自2023年10月新一輪巴以沖突爆發以來，以色列對加沙地帶的軍事打擊引發國際社會譴責，美國民眾和部分政客對以色列以及對本國對外援助的支持均有所下降。美國皮尤研究中心今年3月開展的調查顯示，60%的美國受訪者對以色列持負面看法，同比上升7個百分點。該中心去年3月的另一項民調顯示，大部分美國人支持本國對外提供醫療（83%）、食物和衣服（78%）等援助，但對軍事和武器援助（39%）的支持率較低。

2024年5月，美國拜登政府曾因擔憂相關武器被用于打擊加沙人口密集區，而首次暫停向以色列運送部分重型炸彈。雖然美國整體對以軍援并未中斷，但此舉仍在以色列安全界引發不安和擔憂。《耶路撒冷郵報》分析認為，隨著美國外交政策轉向“美國優先”，美國對長期海外投入和對外援助的耐心正在下降，在此情況下，以色列最好主動降低對美國援助的依賴，提前掌握戰略主動，而非被動等待。

上海外國語大學中東研究所教授丁隆接受《環球時報》記者采訪時表示，以色列正通過不再接受美方援助尋求“主動體面退場”。以色列很清楚美國國內存在越來越廣泛的對美以所謂“特殊關系”的質疑，所以與其等待2028財年軍援協議到期后可能出現“被動斷供”的尷尬局面，不如先掌握敘事主動權，將自身“受援者”的形象重塑為“自強伙伴”形象。

用財政獨立換取戰略自主

《耶路撒冷郵報》分析稱，當前的美對以援助模式與美國軍工企業掛鉤，削弱了以色列國防部對本地供應商的購買能力，還導致一些以色列工廠無法與獲得補貼的美國軍工巨頭競爭。另外，以色列還被迫成為美國國防工業的“試驗場”，比如F-35戰機對抗伊朗防空系統的數據被傳給五角大樓，“箭式”、“大衛投石索”等攔截系統的實戰更是向美國提供了傳感器、雷達網絡等方面的寶貴數據。以色列應與美國采取新合作模式，以開發服務、作戰測試和實戰數據作為報酬，取代傳統單向援助，建立平等伙伴關系。

以前，美國軍事援助在以色列軍費開支中占重要地位，但近年來，隨著以色列經濟和國防工業發展，這一比例已大幅下降。2025年，以色列國防總預算達到390億美元，美國軍援金額只相當于其1/10左右。《耶路撒冷郵報》稱，內塔尼亞胡認識到，以色列在經濟和軍事層面有能力邁向下一個階段：逐步擺脫美國軍事援助，實現戰略獨立。

丁隆認為，以色列推動“軍援歸零”表現出該國希望通過實現財政獨立來換取戰略自主的意愿。以色列想擺脫援助附加的人權或政策條件，實施“等額資金聯合研發”后，可減少美方政治捆綁，為其在伊朗、加沙等問題上爭取更大決策空間。以色列還希望同海灣阿拉伯國家盟友拓展合作，構建所謂“反伊朗聯盟”，強化自身在中東政治安全問題上的領導權和自由行動權。與此同時，以方這一表態也回應了美國在中東的戰略收縮，符合特朗普政府“美國優先”及要求盟友承擔更多成本的思路，以色列也借此推進超千億美元的國防自主計劃，試圖從依賴保護傘轉向更平等的盟友關系。

中國國際問題研究院助理研究員李子昕對《環球時報》記者分析說，近兩年，以色列與伊朗的軍事對抗進入常態化階段，地區軍事合作面臨重新洗牌，以色列需要更大的自由度，并尋找多元化伙伴，一個更具自主性的國防工業體系符合以色列的需要。

在所有海灣國家中，以色列與阿聯酋的走近較為突出。英國路透社報道稱，阿聯酋與以色列2020年通過《亞伯拉罕協議》正式建交。對阿聯酋來說，發展對以關系是其擴大地區影響力的關鍵杠桿，也是通往華盛頓的特殊渠道。在美以伊沖突期間，以色列向阿聯酋提供了一套“鐵光束”激光防空系統和雷達監測系統，以應對伊朗無人機攻擊。沖突初期，以色列還向阿聯酋提供了一套“鐵穹”防空系統和操作人員。多家以色列媒體披露，該國兩大情報機構“摩薩德”和“辛貝特”負責人曾在沖突期間訪阿。《中東之眼》援引伊朗消息人士的話報道稱，航班追蹤網站顯示，在沖突期間，軍用運輸機一直在以色列內瓦蒂姆空軍基地與阿聯酋之間往返。

從“單向援助”到“利益捆綁”

“本質上，‘軍援歸零’意味著美以關系從‘單向援助’到‘利益捆綁’的結構性轉換。”丁隆對《環球時報》記者這樣分析說。

土耳其廣播電視公司分析稱，內塔尼亞胡希望重新構建美以軍事關系，雖然38億美元的援助資金將取消，但更深層次的軍事合作、情報共享、聯合軍事行動、優先獲得美國武器系統以及美國在聯合國安理會的外交層面支持，仍留在桌面上。

美國國家安全政策智庫“美國猶太國家安全研究所” 外交政策主任喬納森·魯赫認為，特朗普政府在新版《國家防務戰略》中將以色列稱為美國的“典范盟友”，這一表述顯示，美方可能在未來美以軍事援助安排中，更加強調以色列自身防務能力以及美以防務合作的戰略價值。

李子昕對《環球時報》記者分析說，總的來看，美以之間的關鍵盟友關系并不會因為停止財政援助而出現變化。“軍援歸零”實際上是將美以關系從贈款轉向商業采購，更多是經濟關系的變化，而這種基于商業采購和聯合研發的關系或將讓以美合作更具彈性和韌性。

至于所謂的美以“平等伙伴”關系，李子昕認為其具備兩層含義：一是在技術層面上，以色列能獲得更多自主研發和技術轉移機會；二是指在地區事務上，以色列可以有更大的自主決定權。但美以整體同盟關系上的平等是很難實現的。以色列仍然要依賴美國的國防工業體系和先進軍備，短期內這種關系無法改變，這就決定了以色列在關鍵議題上仍必須服從于美國總體的地緣戰略安排。雖然美國未來會讓以色列承擔更多責任，但美以同盟關系不太可能發生實質性變化。