農村養老新解法：低齡老人照顧高齡老人

2020年，以公建民營形式接管了重慶市萬州區28家農村敬老院后，南京銀杏樹養老服務有限公司（下稱“南京銀杏樹”）就在這些敬老院中積極拓展互助性養老模式。

在28家農村敬老院中，每月有超過10家敬老院的工作人員，聯合當地村干部、志愿者團隊組成“互助小組”，前往敬老院周邊的鄉村，免費為空巢老人、高齡老人、半失能老人提供探望、日常護理等服務。此外，每逢農村的趕集日，部分敬老院會安排護理人員前往固定地點，為趕集的老人提供義診、理發等服務。

為緩解人手緊缺等現實問題，敬老院鼓勵身體健康的老人參加“互助小組”，經過統一培訓后，參與照護其他失能、半失能老年人，或兼職承擔院區環境衛生、安全保衛等工作。參與老人可累積積分，憑積分兌換相應的生活用品。

南京銀杏樹萬州區項目負責人向陽說：“長期扎根農村運營養老院，我們最大的感受是，農村老人支付能力有限，相較于城市，農村養老資源更為稀缺，一個鄉鎮能有一所敬老院已屬不易。因此，各種類型的互助養老模式，未來將在破解農村養老難題中發揮關鍵作用。”

在政策推動下，與南京銀杏樹萬州區項目類似的互助養老概念，預計未來五年將在農村地區迎來爆發式發展。

4月29日，民政部等11部門印發《關于推進互助性養老服務發展的意見》（下稱《意見》）明確提出，到2030年，具備互助服務功能的城鄉社區養老服務設施覆蓋率不低于70%，鄉鎮（街道）特殊困難老年人探訪關愛服務工作機制全面建立。《意見》還提出,因地制宜開展農村互助服務，探索推廣“幸福里”互助社區、互助幸福院等模式，整合優化鄉鎮敬老院、農村幸福院、閑置學校等，改擴建為適宜老年人居住的互助養老社區。

當下，農村地區養老服務面臨著留守老人多、老人支付能力有限等困境，而互助養老以一種低成本、低門檻的方式，成為解決農村養老困境的新路徑。

互助性養老服務，是指通過鄰里或村（社區）居民間的互相幫扶，為老年人提供自愿性、非營利性養老服務的模式，服務主體以低齡健康老年人為主，同時吸納村干部、志愿者等參與。

中國老年學和老年醫學學會學術部主任鄭志剛表示，此前多地已對互助性養老方面有過一定探索，此次《意見》是國家層面首次對互助性養老服務發展作出系統性、總體性部署。互助性養老能夠依托農村鄰里相熟、地域相近的天然優勢，在農村養老資源供給不足的背景下，像“毛細血管”一樣下沉進村入戶，這可能是現階段更適合農村養老的一項措施。

解決農村養老的多重痛點

村里一位獨居老人在去世幾天后才被發現，這件事讓村支書終于下定決心，將已閑置的學校簡單地改造成“互助幸福院”。此后，村里老年人可攜帶個人物品搬到此處，免費居住，老人間互相照應日常生活起居。村衛生室、社會志愿者也不定期前往院里為老人免費提供服務。

這是鄭志剛在河北省邯鄲市肥鄉區調研時所親歷的一個案例。在鄭志剛的調研中，“孤獨死”正在成為大量獨居老人揮之不去的恐懼。

2022年10月，民政部公布的數據顯示，中國老年人口中空巢老人占比已超過一半，部分大城市和農村地區，空巢老年人比例甚至超過70%，大量老年人不與子女或其他家人共同居住生活，面臨著居家養老的許多生活不便或困難，甚至是安全風險隱患。

從日韓等國家的情況來看，老人較高的獨居比例與“孤獨死”現象密切相關。例如，日本警察廳發布的數據顯示，2025年，日本共有近7.7萬名獨居者在家中去世，其中超過2.2萬人死后逾8天才被發現，被認定為“孤獨死”。為應對“孤獨死”問題，日本一些社區會組織志愿者定期探訪獨居老人，為老人提供生活上的幫助和精神上的慰藉，部分地區則會對高齡、獨居、有健康風險的老人進行定期電話確認。

鄭志剛說，《意見》的一個重要細節是，要“全面建立鄉鎮（街道）特殊困難老年人探訪關愛服務工作機制”，未來無論是農村還是城鎮，互助性養老將在應對“孤獨死”中發揮重要作用。

多家農村養老機構負責人曾對經濟觀察報反饋，農村老人的護理需求一直存在，但受限于農村老人支付能力，養老機構缺乏動力前往農村地區開設機構。多數農村地區，一個鎮通常只有1—2家養老機構，能提供上門護理服務的機構更是難尋蹤影。

農村地區的普惠型養老機構費用通常在2000元/月以上。相比之下，全國城鄉居民養老保險（俗稱“農民養老金”）不足300元/月。民政部等部門聯合發布的《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查基本數據公報》顯示，2021年，在代際經濟支持方面，73%的農村老年人能獲得子女（含孫子女/外孫子女）提供的經濟支持，平均為每年3279.9元（相當于273.3元/月）。

因此，疊加自有養老金與子女提供的經濟支持，大量農村老人依舊無力承擔農村養老機構的費用。于是，互助性養老以一種近乎免費的方式，成為農村老人獲取養老服務的新選擇。

此前，民政部公布的數據就顯示，截至2024年底，全國互助性養老服務設施超過15萬個，其中超過90%為農村互助養老設施。

針對農村地區，《意見》要求因地制宜開展農村互助服務，提出探索推廣“幸福里”互助社區、互助幸福院等模式，整合優化鄉鎮敬老院、農村幸福院、閑置學校等，改擴建為適宜老年人居住的互助養老社區。

鄭志剛表示，在互助幸福院模式中，原本分散居住的農村老人，可以免費居住在同一場所并互相提供力所能及的服務，外部志愿者也可以不定期地為老人提供護理服務。這種模式十分依賴信任機制，而農村地區的人文環境也支持這樣的信任機制。

向陽提及，不同年齡階段老人所需的護理服務存在較大差異，互助性養老只能覆蓋能自理的老人。因為在互助性養老服務中，低齡健康老人能為高齡老人提供一定護理服務，但當老人進入半失能、失能階段，互助性養老就沒辦法提供更專業的護理服務。這時就只能依賴家屬護理或送進養老機構。

多種落地方式

自2023年以來，南京銀杏樹在重慶萬州區的養老互助小組成員，在探索中經歷了幾次變遷。一開始，養老互助小組成員主要由院內護理人員、管理人員構成。此后，多家敬老院與當地鄉鎮就養老互助計劃與政府溝通協調，并逐漸將社區干部、黨員等也納入其中；最近兩年，為提升服務的專業化水平，養老互助小組還整合了屬地周邊具備專業技能且自愿提供服務的人員，如維修、理發人員以及醫生護士等。

向陽表示：“敬老院的服務能力有限，但通過聯合外部服務力量，即使沒有固定的服務地點，我們也能在線上溝通，在線下為農村老人提供打掃衛生、收菜、洗衣服等服務。”

從各地民政部門公布的信息來看，在發展互助性養老過程中，大量鄉鎮會積極將村莊的低齡老人、留守婦女、志愿服務者、社會工作者、醫護工作者等主體，吸納到互助性養老服務隊伍中，為老人提供助潔、助餐、助娛、助行、助醫、精神慰藉等養老服務。

此外，除了由南京銀杏樹這類由農村敬老院推動的互助性養老之外，在實際落地中，互助養老還存在多種表現形式。

其一是《意見》中提及的建設“幸福里”互助社區、互助幸福院。這類設施通常位于村鎮中心，主要利用農村閑置校舍、舊村部等資源，通過改建、擴建等方式建設互助幸福院，實現資源盤活與養老服務的“雙贏”。

例如2026年4月，佳縣人民政府公布的信息顯示，佳縣窯灣村老年幸福院于2021年在縣民政局的支持下，利用原窯灣小學閑置校舍改建而成，2022年9月正式投入使用，占地約2.5畝，可容納28位老人居住。幸福院實行“自愿申請、協議入住”模式，優先面向70歲以上、具備自理能力的本村戶籍老人開放。目前，常住院民23人、臨時院民6人。

其二，為將更多社會力量尤其是年輕人納入互助養老中，部分地方政府也推行了“時間銀行”的概念。

綜合來看，地方政府推行“時間銀行”的主要政策設計是，在政府部門的背書下，志愿者可通過提供養老志愿服務時間積攢獲得時間幣。時間幣在本人滿60歲之后，可用于兌換相關養老服務，包括兌換公辦養老機構的入住資格，時間幣不能換資金或實物。

北京大學人口研究所所長陳功曾對經濟觀察報表示：“‘時間銀行’并不是替代市場或政府提供的養老服務，而是起到補充作用。當下，很多志愿服務以零散形式存在。通過統一的時間銀行平臺，能夠把零散的人力資源集中在一個平臺上，更為高效、精準。但時間銀行在國內還處在初步發展階段，從群眾認知、運營平臺覆蓋面、行業標準等方面都需要一個完善的過程。”

一系列待解的問題

雖然南京銀杏樹已在重慶市萬州區推廣互助性養老服務五年時間，但在28家農村敬老院中，仍有相當一部分敬老院未開展互助性養老服務，即使開展這一服務的敬老院通常也只能覆蓋附近幾公里的農村地區。

他表示：“因為是公益性質，從機構可持續發展角度看，養老機構很難持續去做大規模的免費護理服務。此外，鄉鎮下轄的多個村莊比較分散，養老院很難面面俱到。因此，未來要提升互助性養老的覆蓋面，關鍵還是需要村級組織發揮作用。”

據向陽介紹，其所在的機構開設互助性養老服務的原因一方面是養老機構是公建民營性質，需要在一定程度上承擔社會責任；另一方面，農村老人對敬老院有刻板印象，借助互助性養老服務，機構希望能夠在當地樹立口碑。

2024年1月，河南省社會科學院發布的《河南社會發展報告（2024）》顯示，截至2022年底，全省還有3萬多村莊沒有互助養老服務設施。此外，由農村閑置校舍、大院、活動中心等改造形成的互助設施，在智能化、適老化改造上也有待加強。

從多方采訪來看，雖然《意見》為互助性養老的發展制定了增長目標，但互助性養老在實際落地過程中暴露出的一系列問題，有待進一步完善。

首當其沖的便是互助性養老所需資金的來源。鄭志剛表示，互助性養老為非營利服務，無法實現商業化運營，養老機構缺乏動力去推行大規模的互助性服務。因此，未來如何建立穩定、多元的籌資渠道，政府應該在互助性養老上保持何種補貼力度，依舊需要進一步探索。

在籌資上，《意見》提出鼓勵探索“政府補一點、集體出一點、家庭付一點、社會捐一點”的方式，支持互助性養老服務可持續發展。

其次，在養老服務機構監管趨嚴的背景下，改造后的“農村幸福院”適用的監管標準依舊等待進一步明確。

安徽一家連鎖型養老機構負責人表示，近幾年，相關部門格外重視養老院的消防安全，即使是只有幾張床位的養老機構，都需要在消防上做合規化改造，包括建設消防噴淋系統、消防水箱、防火門等。“在這樣的背景下，農村互助幸福院是否應認定為養老機構就顯得至關重要。如果認定為養老機構，農村互助幸福院就需要在民政部門備案且需滿足相關標準，那么改造成本就會驟增；如果不認定為養老機構，由哪個部門來監管農村互助幸福院的日常運行、發生安全事故由誰擔責則依舊需要進一步明晰。”

第三則是互助性養老服務過程中的潛在風險。如果選擇入住養老機構，老人的相關護理風險通常都由養老機構兜底。鄭志剛表示，互助性養老基于自愿原則，一旦出現相關安全事故，老人間、老人與志愿者之間的信任可能就會面臨挑戰。“未來如果要全面推開互助性養老，除了設立發展目標，相關服務規范、標準依舊需要進一步完善。”

（作者 田進）

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田進

大國資新聞部記者 關注宏觀經濟以及人社部相關產業政策。擅長細節深度寫作。