“兩高”相關部門負責人就《關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》答記者問

2026年5月11日，最高人民法院召開新聞發布會，與最高人民檢察院聯合發布《關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》，并回答記者提問。最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建，最高人民檢察院法律政策研究室主任楊劍波，最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪，最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍出席發布會并回答記者提問，發布會由最高人民法院新聞局一級巡視員呂坤良主持。

問：黨中央要求“實行最嚴格的耕地保護制度”，請問在落實這項政策的過程中，檢察機關具體做了哪些工作、發揮了什么作用？這些工作效果如何？

答：正如耿庭長所介紹的，今天發布的司法解釋是一個體現綜合履職、全面保護的司法解釋，是以最嚴密法治保障生態文明建設的制度成果，為統一法律適用、依法保護耕地奠定了堅實基礎。近年來，全國檢察機關深入學習貫徹習近平生態文明思想、習近平法治思想，貫徹落實黨中央關于嚴格保護耕地的決策部署，全面履行刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法定職責，依法起訴非法占用農用地犯罪9800余人，督促復墾被非法占用、非法改變用途的耕地25.2萬畝，會同農業農村部、自然資源部開展專項工作，共同解決突出問題，形成保護合力，守牢耕地保護紅線。我向記者朋友介紹四個方面工作：

一是依法履行刑事檢察職責，有效懲治非法占用耕地等違法犯罪行為。2023年以來，全國檢察機關依法懲治非法占用農用地犯罪，嚴厲打擊在耕地上實施的污染環境、非法采礦等犯罪，促進對耕地的嚴格保護，保障糧食生產和重要農產品供給安全。檢察機關依法督促行政機關及時移送涉嫌犯罪案件，對不起訴案件依法向行政機關提出給予行政處罰的檢察意見，形成對非法占用耕地等違法犯罪行為的懲治合力。

二是依法履行民事檢察職責，持續加強對涉耕地保護民事案件的法律監督。重點針對土地承包經營權糾紛、土地租賃（流轉）合同糾紛、耕地損壞賠償糾紛、占地合同糾紛等事關農民切身利益、影響農村社會穩定的案件加強監督，運用抗訴、檢察建議等方式監督糾正。對于農民、土地承包經營戶等存在取證困難、訴訟能力不足等情形的，依法支持起訴，保障當事人的訴訟權利和合法用地權益。

三是依法履行行政檢察職責，有力促進土地領域依法行政。檢察機關部署開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動，推動解決突出問題，加強耕地保護。2022年至2025年底，共辦理相關領域案件4萬余件。最高檢聯合自然資源部先后發布兩批土地執法查處領域行政非訴執行監督典型案例，健全行政執法和刑事司法雙向銜接機制，守牢耕地保護紅線。

四是依法履行公益訴訟檢察職責，切實維護國家利益和社會公共利益。2023年以來，全國檢察機關共辦理非法占用耕地，導致破壞生態環境和資源保護的公益訴訟案件1.7萬余件，監督保護耕地46.87萬畝，督促繳納耕地修復費用16.05億元。最高檢聯合農業農村部部署開展檢察公益訴訟助力高標準農田建設專項工作，與自然資源部聯合建立健全公益訴訟檢察與土地執法查處協作配合機制，推動加強對耕地保護相關問題的協同共治。

問：近年來人民法院采取了哪些司法舉措來遏制非法占用耕地的行為？

答：習近平總書記強調，糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子，要落實藏糧于地、藏糧于技戰略，切實加強耕地保護，全力提升耕地質量。2026年中央1號文件明確提出，要加強耕地保護，嚴守耕地紅線，堅決打擊各類破壞耕地違法行為，扎實推進農村亂占耕地建房整治工作。近年來，各級人民法院深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，充分發揮審判職能作用，堅決扛起保護耕地的政治責任、法治責任、審判責任，依法懲治各類破壞耕地違法犯罪行為。

一是高度重視耕地領域案件審理工作。最高人民法院黨組多次召開專題會議，研究部署依法保護耕地工作，強調要深入貫徹落實習近平總書記關于耕地保護的重要論述和指示批示精神，守牢國家糧食安全底線。與此同時，最高人民法院指導地方各級法院依法審理耕地保護領域刑事、民事、行政等訴訟案件，加大非訴執行審查工作力度，用好公益訴訟，切實維護土地資源安全、糧食安全和生態環境安全。2020年至2025年，全國法院共審結耕地保護領域行政案件23.98萬余件、民事案件39.97萬余件、刑事案件45667件，并辦結耕地保護領域執行案件14361件。

二是不斷完善裁判規則體系。最高人民法院會同有關部門不斷完善非法占用耕地違法違規建筑的處置政策，并制定《關于加強自然資源領域行政非訴執行工作的意見》等司法文件，出臺破壞土地資源刑事案件、破壞草原資源刑事案件、破壞森林資源刑事案件司法解釋，分別明確了破壞不同類型農用地的定罪量刑標準。2025年5月6日，最高人民法院會同最高人民檢察院發布了《關于辦理破壞黑土地資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》，認真貫徹落實黑土地保護法的相關要求，加大對黑土地的保護力度。本次發布的《規定》，就非法占用耕地行政、民事、刑事、執行等相關問題統一規定，細化規則，進一步織密了依法嚴厲打擊破壞耕地違法犯罪行為的法網。

三是持續發布相關典型案例。最高人民法院高度重視發揮案例的警示教育、示范引領作用，通過發布相關典型案例促進增強耕地保護“人人有責，破壞擔責”的法治意識，助推完善社會治理和國家治理。2020年12月，專題發布8件耕地保護典型行政案例，該批案例從依法治理耕地“非農化”“非糧化”問題、土地復墾主體責任、基本農田的特殊保護、違法占地行為行政處罰的追責期限等方面對耕地保護相關法律規范的適用進行了闡釋，表明了人民法院對非法占用耕地行為“零容忍”的態度和立場。2024年1月，發布10件人民法院依法保護農用地典型案例，包括刑事、民事、行政、公益訴訟四種案件類型，表明了人民法院統籌協調刑事制裁、行政處罰和民事賠償等多種法律責任形式，堅持對農用地進行“全環節、全要素、全鏈條”保護的鮮明司法態度。2025年10月，又專題發布了4件人民法院依法審理破壞耕地犯罪典型案例，彰顯了人民法院以最嚴格制度、最嚴密法治堅決依法嚴懲非法占用農用地違法犯罪行為、牢牢守住耕地紅線、夯實糧食安全根基的信心和決心。

問：現行民事訴訟法、行政訴訟法規定了生態環境和資源保護領域的公益訴訟制度，《規定》第十條對檢察機關提起公益訴訟又作了專門規定，請問對此有何考慮？

答：檢察公益訴訟制度是習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創性成果。黨的二十大報告指出“完善公益訴訟制度”，黨的二十屆四中全會進一步強調“加強公益訴訟”。在司法解釋中明確規定檢察機關提起公益訴訟條款，是落實黨的二十大及二十屆四中全會精神的重要舉措。雖然民事訴訟法、行政訴訟法明確了人民檢察院在生態環境和資源保護領域提起公益訴訟的職責，但在司法解釋中對檢察機關提起公益訴訟作出專門規定，就是要進一步強調和發揮公益訴訟制度在推動落實最嚴格的耕地保護制度、促進保障國家糧食安全方面的職能作用。

特別是，耕地保護往往涉及到生態環境保護。今年3月全國人民代表大會通過的《生態環境法典》第1075條明確規定，違反法律規定，污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟；第1076條規定，人民檢察院在履行職責中發現地方人民政府或者負有生態環境保護監督管理職責的部門、機構違法行使職權或者不作為，給國家造成損失或者損害社會公共利益的，可以依法提起訴訟。檢察機關將深刻把握和領會《生態環境法典》關于檢察公益訴訟的一系列新要求，結合司法解釋規定，聚焦涉及耕地保護的生態環境問題，持續發揮檢察公益訴訟制度效能，更好服務美麗中國建設。

問：針對行政機關在履行合理審慎的調查義務后仍無法確定非法占用耕地建設行為人的情形，《規定》第一條第二款將實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，作為非法占用耕地行政法律責任主體，請問有何考慮？

答：在對非法占用耕地行為進行行政執法的過程中，準確認定相對人是依法作出處理決定的前提。但違法占用耕地行為不同于一般的違法行為，其時間跨度一般較長，行政機關查處時，建設單位或者個人因注銷、死亡、故意逃避監管，導致行政機關無法確定建設行為人的情況比較多見，而在非法占用耕地進行建設后，通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式將建設完成的建筑物和其他設施交由他人占有、使用的情況則更為常見，從而造成違法占地建設行為人和實際占有、使用土地人分離的情況，為行政處理相對人的確定帶來很大困難，并導致司法裁判標準不統一。對此，經過實際調研和與有關部門溝通，我們認為，在違法建設行為人不存在或者不明確的情況下，如果沒有實際占有、使用人或者實際占有、使用人能夠配合行政機關對違法建筑物和其他設施進行處置，一般不會產生爭議。但是，如果實際占有、使用人拒不配合行政機關的依法處置行為，此時應當對其以非法占用土地論處。這主要基于以下幾點考慮：

一是根據土地管理法第七十九條的規定，在占用土地的原因行為對當事人不具有可歸責性的情況下，其雖然對非法占用土地行為不直接承擔法律責任，但拒不歸還的，以非法占用土地論處。參照該條規定精神，實際占有、使用土地的主體拒不配合行政機關依法處置的行為，區別于《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六十一條規定的一般意義上的阻礙執法行為，屬于拒不歸還非法占用土地的情形，故可參照土地管理法的規定，將其作為非法占用耕地行政法律責任的主體。

二是根據行政處罰法第三十三條第二款的規定，對當事人給予行政處罰，一般應當以其具有主觀過錯為前提。我們認為，根據民法典第一百三十二條的規定，有關當事人在實際占有、使用土地時，本就應當對土地來源的合法性盡到合理的注意義務，在行政機關已明確告知有關當事人違法占地事實并要求其配合處置的情況下，拒不配合行政機關依法處置的行為，足以證明其主觀過錯明顯。因此，對于具有主觀過錯的非法占有、使用耕地的主體，行政機關以非法占地為由依法作出處理的，人民法院應予支持，這樣既可以打擊非法占用耕地的建設行為，也能夠有效遏制逃避監管或者拒不配合依法處置工作等惡意占地行為。

以上內容總結成一句話就是對于非法占用耕地的建設行為“違建必處，拒執必究”。

來源：最高人民檢察院新媒體