官方最新發文！佛山抵押查封、開竣工違約項目也可先登記

再也不用擔心房屋登記難了！

日前，佛山市自然資源局發布關于公開征求《佛山市自然資源局關于解決不動產登記歷史遺留問題的實施意見》公眾意見的通告。

公告中針對以往各種常見的不動產登記難題，明確了一系列便民處置措施。而針對目前市場上常出現的抵押查封項目和開竣工違約項目意見中也做出了明確。

其中，抵押查封項目經協商一致，可帶押帶查封過戶，交易資金優先清償債務；

而開竣工違約、欠繳稅費或土地出讓價款的住宅項目，則實行“證繳分離”，明確追繳責任后可先行辦證，切實化解辦證堵點。

而針對土地權屬不清、建設工程規劃核實、竣工驗收備案等手續不全或缺失的、以及房屋現狀與舊有產權證證載不一致等問題，意見中也都提出了明確的解決方案。此外，意見還明確，對小產權房、違反永久基本農田管控要求、觸碰生態保護紅線的違規建設項目，一律不予辦理不動產登記。附：《佛山市自然資源局關于解決不動產登記歷史遺留問題的實施意見（征求公眾意見稿）》原文

根據《中華人民共和國民法典》《不動產登記暫行條例》《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》（自然資發〔2021〕1號）以及《廣東省自然資源廳關于加快解決國有建設用地上不動產登記若干歷史遺留問題的指導意見》（粵自然資規字〔2025〕2號）等法律法規文件精神，經市人民政府同意，現結合我市實際，提出如下實施意見：

一、基本原則

（一）尊重歷史，實事求是。充分考量歷史問題形成的時代背景、政策沿革變化，精準研判問題成因，秉持客觀公正原則分類妥善處置。

（二）民生優先，維護權益。堅持以人民為中心的發展思想，按照“缺什么補什么、誰審批誰負責”原則，把保障企業和群眾合法不動產權益作為工作出發點和落腳點。

（三）分類施策，精準化解。準確把握政策處置尺度，區分不同建設時段、不同問題類型，按用地及建設形成時間分階段明確處置標準，靶向破解登記難題。

（四）政府主導，部門聯動。壓實各級政府屬地主體責任，健全“政府主導、部門聯動”工作機制，統籌各方力量、凝聚工作合力，協同推進問題化解。

（五）依法合規，守住底線。嚴守房屋安全、消防安全及法律法規政策紅線，嚴禁以登記代替審批，堅決杜絕通過不動產登記將違法用地、違法建設行為合法化。

二、適用范圍

2024年12月31日前國有土地上已建成銷售的城鎮住宅（不含個人自建房）和已售或在用的教育、科研、醫療、文化、體育、養老、宗教活動場所、文物古跡、社會福利等公共服務設施，市政設施以及工業、商業、辦公、機關事業單位用房、駐粵部隊軍用土地房屋等不動產，且未占用永久基本農田、與生態保護紅線無沖突的。

三、處置措施

（一）土地權屬來源不清問題

1.1987年前用地

土地權屬來源不清，對用地行為發生在1987年《中華人民共和國土地管理法》施行前的，若房屋無加、改、擴建（結合歷史影像等資料核實），可以調查筆錄和地上建筑物的用地范圍作為參考，權屬無爭議、公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，不動產所在地自然資源主管部門報經所在地政府同意，以實際用地范圍明確權利性質、用途和面積等，按照劃撥土地性質直接辦理不動產登記，并在不動產權證證載附記注明如發生土地使用權轉讓，不符合《劃撥用地目錄》的，則需按政策規定辦理出讓手續。

2.1987年后用地（已辦房屋所有權證）

已辦理房屋所有權登記，土地權屬來源不清，對用地行為發生在1987年《中華人民共和國土地管理法》施行后的，可按以下標準處理：

（1）對用地行為發生在1987年1月1日至1998年12月31日之間，地類在1999年1月1日前為建設用地且在第三次全國國土調查成果認定為建設用地，經區或鎮人民政府（街道辦事處）核實已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并落實到位、且未因征地補償安置等問題引發糾紛、迄今被征地農民無不同意見的前提下，無權屬爭議,經公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，不動產所在地自然資源主管部門報經所在地政府同意，可按現狀補辦劃撥或出讓手續后辦理不動產登記。

（2）對用地行為發生在1999年1月1日之后，且在符合用地行為發生時的土地利用總體規劃、國家的產業政策和供地政策，同時第三次全國國土調查成果認定地類為建設用地的，經不動產所在地政府（街道辦事處）核實已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并落實到位，未因征地補償安置等問題引發糾紛，迄今被征地農民無不同意見的前提下，由不動產所在地自然資源主管部門報經所在地政府同意，按照法律法規及相關政策要求辦理用地手續后，辦理不動產登記。

（3）在國家《劃撥用地目錄》發布實施（即2001年10月22日）后建成，符合《劃撥用地目錄》規定的，可按劃撥方式補辦用地手續；在發布實施前建成的，可按項目建設時政策規定補辦用地手續。

（二）建設工程規劃核實、竣工驗收備案等手續不全或缺失

因歷史原因未辦理規劃核實手續或手續不完備、未辦理竣工驗收或竣工驗收手續不完備的，可按規定補辦規劃核實和竣工驗收手續的，依法依規處理并補辦核實手續后，可辦理不動產登記。因各類歷史遺留問題導致無法補辦的，由自然資源主管部門報經所在地政府同意后，可參照以下標準處理：

3.2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》實施前已完工的

項目已整體完工，因歷史原因未辦理規劃核實或手續不完備、未辦理竣工驗收或竣工驗收手續不完備的，由自然資源主管部門按現狀出具與規劃功能符合性認定文件，依法補辦工程竣工驗收、消防審驗、人防驗收等相關手續材料后，申請辦理不動產登記。

相關補辦要求主要有：①消防安全認定。由建設單位或其他辦理主體委托依法設立的技術服務機構，按照不低于原建筑物建成時的消防安全標準對項目進行竣工驗收消防查驗和安全評估，包括建筑消防安全評估報告（評估結果為合格）及消防安全承諾書。②房屋安全及建筑質量認定。提供依法依規取得的房屋安全鑒定合格證明。房屋安全鑒定合格證明是指由住房城鄉建設部門發布的房屋安全鑒定機構名錄內機構出具的：民用建筑可靠性鑒定結論為Ⅰ類或Ⅱ類，工業廠房可靠性鑒定結論為一級或二級。可靠性鑒定報告應由建設單位或其他辦理主體委托，并經住房城鄉建設部門備案。③宗地及測量。項目建設主體委托具有測繪資質的測繪機構開展宗地測繪及房屋面積測繪工作，根據項目建成現狀出具宗地及房屋測繪成果，成果經質檢無誤后，依據該成果錄入基礎數據。④涉及環保事項的。應由環保部門出具相關環保意見。⑤提供公安機關出具的公安門牌證明。

4.2008年1月1日《中華人民共和國城鄉規劃法》實施后的

《中華人民共和國城鄉規劃法》實施后開工建設、現已整體完工并已取得建設工程規劃許可，但因歷史原因未辦理規劃核實或手續不完備、未辦理竣工驗收或竣工驗收手續不完備的項目，按以下方式處置：符合建設工程規劃許可內容的部分，由自然資源主管部門出具規劃核實意見；對不符合規劃許可的部分，能夠采取改正措施消除影響的，責令限期整改；無法消除影響的，責令限期拆除；確屬客觀條件限制無法拆除的，由城管執法部門對超占、超建、改建部分依法處置。相關主體憑規劃核實意見或規劃認定意見、相關處置意見等材料，作為工程符合規劃的依據，按規定完成消防安全認定、房屋安全及建筑質量認定，并報住房城鄉建設主管部門備案后，可憑已出具的規劃核實意見等材料，申請辦理合法部分的不動產登記。辦理不動產登記時，能夠明確區分超占、超建、改建具體位置的，應當在宗地圖和房屋平面圖上明確標注具體位置及面積；無法區分的，應在不動產登記簿與不動產權證書注明面積等相關情況。

5.未取得人防工程驗收手續的

（1）未按規劃修建防空地下室且有條件補建的，建設單位或其他辦理主體應按現行政策辦理人民防空工程報建審批、質量監督、竣工驗收備案和履行人民防空義務認可事項，取得《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》；受客觀條件限制無法補建的，按應建防空地下室的建筑面積和規定的易地建設收費標準繳納易地建設費，依規辦理履行人民防空義務認可事項，取得《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》。

（2）已按規劃同步修建防空地下室但未取得人防工程驗收手續的，由建設單位或其他辦理主體按照建設時點相關規定，組織開展人防工程驗收核查。符合標準或整改后達標的由住房城鄉建設主管部門出具書面意見；建設單位或其他辦理主體依規辦理工程竣工備案、履行人民防空義務認可事項，取得《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》。

防空地下室無法整改合格且客觀條件限制不能補建的，按應建防空地下室的建筑面積和規定的易地建設收費標準繳納易地建設費，依規辦理履行人民防空義務認可事項，取得《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》。

（3）符合人防易地建設條件但尚未繳納費用的，建設單位或其他辦理主體按應建防空地下室的建筑面積和規定的易地建設收費標準繳納易地建設費（國家對防空地下室易地建設費減免有規定的，從其規定），依規辦理履行人民防空義務認可事項，取得《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》。

《民用建筑項目履行人民防空義務證明書》作為已履行人民防空義務的相關佐證材料申請辦理不動產登記。

（三）房屋現狀與舊有產權證證載不一致的問題

不動產已辦理土地、房屋權屬證書，因歷史數據無坐標、未落宗、房屋未開展數字化測量等原因，需重新測量的，對宗地及地上建筑物按現狀實測后，若實測數據與原證載信息存在差異，按以下分類處理：

6.僅面積差異（范圍、形狀一致）

宗地及建筑物范圍、形狀均保持一致，經實地查看、檔案核查及歷史影像比對，權屬無爭議，且經公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立；因坐標系轉換、測量技術標準更替等原因造成面積差異的，由權利人簽署情況屬實承諾書后，按最新測量成果辦理換證。

7.范圍、形狀不一致

宗地、建筑物范圍或形狀與原證載不一致的，按以下情形處理：

（1）宗地面積、形狀與供地文件一致，僅建筑物存在非測量誤差類差異，經核查歷史影像、實地調查查實存在加改建行為，因辦理轉移、變更登記需補充地籍數據的，由權利人簽署情況屬實承諾書后予以辦理登記。新測宗地圖用于落宗，房屋平面圖和房屋面積等沿用舊證記載信息，新測圖存檔備查；不動產權證書附記欄備注現狀與原證不一致相關情況，并將相關疑似違法線索函告行政執法主管部門。

（2）宗地面積、形狀與供地文件不一致的，無論建筑物現狀是否一致，均須查明差異成因：屬正常測量誤差的，參照本條第6點處理；查實存在違法用地情形的，參照本文三（一）土地權屬來源不清處理相關規定處理。

不動產坐落、權利人身份信息等變更，或權利人因生效法律文書、繼承（受贈人與繼承人同為一人的含贈與份額）、事業單位轉企改制、國有企業改制（吸收合并、撤銷、資產劃轉等）發生不動產物權變更或轉讓的，由權利人簽署情況屬實承諾書后辦理登記。房屋現狀基底超出用地批準范圍的，登記時沿用原證信息，在不動產權證書附記欄注明超占、占壓等相關情況。

8.坐落、用途不一致

在辦理不動產統一登記時，原房屋、土地坐落信息記載不一致的，以地名管理相關單位出具的文件材料為認定依據。

分散登記階段已分別登記、房屋與土地用途記載不一致的不動產，維持原房屋、土地用途登記，未經依法批準，不得擅自變更已登記的不動產用途。

（四）建筑跨宗地建設問題

9.同權利人且權利類型、性質、用途一致

建筑跨宗地建設，涉及各宗地權利類型、權利性質、規劃用途一致，且為同一權利人的，由權利人提出宗地合并申請，經不動產所在地自然資源部門同意后，辦理不動產登記。

10.土地使用期限不一致

宗地土地使用期限不一致的，經協商一致，可按在前的終止時間確定合并后宗地的使用期限，由權利人自愿放棄超出部分使用期限并出具相關承諾文件，簽訂土地出讓補充協議或土地出讓合同變更協議；或如符合《佛山市人民政府關于印發佛山市國有建設用地使用權價格及租金計收標準的通知》（佛府[2018]23號文）第八條規定情形，可對終止時間在前的宗地（不含城鎮住宅用地）依規辦理使用年限延長、補辦出讓手續，統一調整至與終止時間最晚宗地年限一致，并簽訂土地出讓補充協議或土地出讓合同變更協議。

11.權利主體、類型、性質、用途不一致

跨宗地存在權利人、權利類型、權利性質、用途任一不一致的，原則上應先完善相關手續，統一宗地權利、類型、性質、用途后，再辦理不動產登記。

（五）權利主體問題

12.房地權利主體不一致

房屋所有權、土地使用權僅其中一項已辦理轉移登記，另一項未同步辦理的，若權屬變動脈絡清晰（有關合同、協議已明確房地權利一并轉讓意思表示，且房屋及土地使用權轉讓部分所涉稅費已足額繳清）、界址清晰、權屬無爭議，可由不動產權利人（涉及繼承、事業單位轉企改制、國有企業改制等情形的，由合法權利承繼主體）出具書面具結書，單方申請辦理房地權利主體一致的不動產登記，并在不動產登記簿中記載相關情況。

原權屬證書無法收回的，登記完成后由不動產登記機構公告作廢。涉及劃撥用地轉為出讓用地的，由不動產權利人按規定補繳土地出讓價款并完善稅費后，再單方申請辦理登記。

13.項目建設主體資格滅失無法辦理首次登記

項目建設主體資格滅失的，可由承繼單位或上級主管部門以原建設主體名義代為申請辦理，無承繼單位或上級主管部門的，經公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，可由不動產所在地政府指定的機構或組織代為申請辦理不動產首次登記等相關事宜，申請表、承諾書等相關材料由被委托、指定的機構或組織簽名、蓋章確認。

14.原主體改制后權利主體不明

國有企業、集體企業、事業單位轉企改制，以及公有經濟成分占主導地位的公司因改組、改制、合并、兼并等原因，不動產被列入剝離資產或未明確權利主體，導致無法申請辦理不動產登記的，由屬地政府、國有資產管理部門或上級主管單位明確權利歸屬和申請主體，申請主體可向不動產所在地的不動產登記機構提出登記申請。

15.項目建設主體存續，不配合首次登記

國有土地上已竣工交付、申請材料齊全、權屬清晰無爭議的商品房、單位自建成套住房、保障性住房、拆遷安置房等項目，原項目建設主體存續但拒不絕合配合辦理首次登記的，由其行業主管部門督促限期履行義務；經督促仍拒不配合的，由不動產所在地政府指定的機構或組織代為申請辦理，相關材料由被指定的機構或組織簽名、蓋章確認。

16.項目建設主體資格滅失或不配合購房人辦理轉移登記

已辦理首次登記，項目建設主體或相關單位資格滅失、營業執照被吊銷尚未注銷，且拒不配合辦證的，購房人已繳清購房款、依法完稅且實際入住的，簽署承諾書后可由購房人單方申請辦理轉移登記。

項目建設主體或有關單位正常存續，且已達到合同約定辦證時限，購房人聲明無法聯系項目建設主體或相關單位，或項目建設主體或相關單位拒不配合辦證的，實行“事前公告+信用承諾”方式：經不動產登記機構公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，由購房人簽署承諾書，如實聲明已繳清購房款、不動產已實際交付、客觀原因無法聯系項目建設主體或相關單位蓋章確認三項事實，并提供購房付款憑證佐證，即可由購房人單方申請辦理轉移登記。

17.項目建設主體資格滅失或者不配合配建房屋轉移

土地出讓合同或相關協議已約定由項目建設主體配建房屋并移交指定接收單位辦理產權轉移，但項目建設主體資格滅失或拒不配合辦理轉移登記的，在移交事項內容已核實確認的前提下，接收單位或屬地政府指定的接收單位可按照出讓合同約定，憑配建房屋的證明文件、接收單位的接收確認書、完稅證明等文件單方申請辦理配建房屋的轉移登記。

（六）其他因歷史原因導致的不動產登記難問題

18.存在限制狀態的

已辦理購房合同備案或預告登記，但土地使用權仍登記在建設單位名下，且處于抵押、查封狀態，購房人申請辦理不動產登記的，由不動產所在地政府統籌協調建設單位、金融機構和查封機關，通過還款協商、欠款追繳、標的置換、向查封機關提出執行異議等途徑化解債務糾紛，推動解除抵押、查封限制。

經建設單位與抵押權人、查封機關協商一致，且抵押權人、查封機關出具書面同意意見的，不動產可在維持帶抵押、帶查封狀態下辦理交易及過戶登記，并在不動產登記簿、不動產權證書中注明抵押、查封尚未解除的相關情況；交易資金優先用于清償對應債務，待債務結清后，依法辦理抵押權注銷和查封解除手續。

19.涉違約金、補繳土地出讓價款及欠繳稅費的

房屋已竣工銷售并實際交付的住宅項目，經履約復核核查存在開竣工違約，或經濟適用住房等政策性住房對外銷售后未按規定補繳土地出讓價款或欠繳相關稅費的，將“證繳分離”處置方案報經不動產所在地政府同意后，按照“證繳分離”原則，在明確有關部門負責追繳補土地出讓價款、開竣工違約金及欠繳稅費的前提下，可先行辦理不動產登記。

20.涉及規劃批準的地下室來訪車位使用的登記

司法機關等依法享有處置權的主體，征詢存量房地產項目經規劃批準配建的地下室來訪車位處置意見的，不動產登記機構應當核查該車位是否占用項目公共空間劃定范圍，占用公共空間的，權屬依法應歸全體業主所有。合同另有約定的，從其約定。經核查該車位屬于規劃車位且已辦理專有產權登記的，應告知處置主體在拍賣公告或者處置文件中如實披露如：該車位為規劃批準來訪車位，受讓人須嚴格按規劃用途使用，不得擅自變更；因用途限制產生的相關使用風險，由受讓人自行承擔。同時應依法保障建筑區劃內業主的優先購買權。

21.已經征收（拆遷）房屋的產權注銷登記

已列入拆遷、征收范圍的房屋，出現房屋已滅失或征而不拆情形，原權利人拒不申請注銷登記的，可由拆遷、征收實施主體，憑合法有效的征拆范圍用地來源文件、房屋拆遷許可文件或政府征收決定，以及已完成補償安置、自愿承擔代為申請注銷不動產權證所產生法律責任的承諾函，向不動產所在地政府申請囑托注銷文件，憑囑托文件單方申請辦理注銷登記。原不動產權證書無法收回的，登記辦結后由不動產登記機構公告作廢。

22.按份共有不動產的處分

處分按份共有不動產，除共有人另有約定外，須經占份額三分之二以上按份共有人共同申請辦理。申請人應同步提交承諾書，確認共有人之間無另行處分約定、自行承擔處分所涉債權債務，并承諾登記辦結后及時告知其他共有人處分事實。經不動產登記機構公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，按要求辦理不動產登記。原不動產權證書無法收回的，登記完成后由不動產登記機構公告作廢。

23.按份共有不動產份額的處分

按份共有人單獨處分自身所持不動產份額，或因共有人名稱、身份證件號碼、不動產坐落等信息發生變更，僅部分共有人申請登記、其他共有人拒不配合的，可由提出申請的部分共有人單方申請辦理；經不動產登記機構公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，依法辦理登記。涉及其他共有人優先購買權的，須提交已征詢優先購買權、其他共有人明確放棄受讓的佐證材料，并承諾登記辦結后及時告知其他共有人換領不動產權證書。原不動產權證書無法收回的，登記辦結后由不動產登記機構公告作廢。

24.項目建設主體放棄權利的

項目建設主體因自愿放棄其名下的不動產權利申請注銷登記的，應當出具書面承諾，明確該不動產作無主處置不會影響小區公共管理、落實物業服務日常管理銜接事宜。為防范權屬爭議及管理真空，由不動產登記機構就放棄權利事項現場公告（不少于15個工作日）無異議或異議不成立的，依法辦理注銷登記。

25.征而不拆房屋的登記

已列入征收范圍的房屋，征收單位因新規劃調整、臨時利用等原因不作拆除，形成征而不拆情形，且補償安置已全部到位、已由原權利人或征收單位辦理注銷登記的，由征收單位報不動產所在地政府同意并取得正式批復文件，在守住安全底線、明確地上建筑物不予拆除及產權歸屬的基礎上，參照原證記載的用地性質、土地及建筑物用途、建筑面積等信息，明確涉稅意見后，依規辦理首次登記。

涉及土地用途調整、建筑物使用功能變更的，須先行取得自然資源等相關主管部門同意變更的書面意見并完善相關手續后，再辦理不動產登記及換證。

四、工作要求

（一）強化歷史補辦項目全流程監管機制

建立不動產登記歷史補辦項目專項管理臺賬，對補辦的歷史建構筑物實行整體造冊、逐一登記，明確項目位置、建設時序、補辦事由、處置結果等關鍵信息，實現臺賬動態更新、全程留痕、閉環可溯。各職能部門嚴格對照法定職責，對納入臺賬管理的項目實施常態化、精準化、全鏈條監管，確保各補辦環節合法合規、風險可控、不留隱患。

（二）健全申請人誠信履約約束機制

加強對政府部門工作人員履職行為的全程監督管理，同步完善不動產登記申請人信用管理體系。對在手續補辦過程中存在惡意串通、弄虛作假、欺詐造假等違法違規行為的，依法依規嚴肅追究相關單位及責任人的法律責任。對違規補辦的歷史建構筑物從嚴處置：已核發不動產權證書的，依法依規予以注銷或公告作廢；尚未辦結登記手續的，立即中止補辦流程。

（三）構建部門聯動閉環推進機制

市、縣級人民政府及相關職能部門要切實提高政治站位，牢固樹立以人民為中心的發展思想，嚴格落實屬地管理主體責任。健全完善政府主導、部門聯動、專班推進、閉環督辦的工作機制，有效凝聚自然資源、住房城鄉建設、稅務、財政、綜合執法等部門工作合力，形成問題聯查、事項聯辦、責任聯擔、成果共享的工作格局。堅持消化存量、嚴控增量、源頭治理，協同推動不動產登記歷史遺留問題高效穩妥化解，切實維護企業和群眾合法不動產權益。

（四）嚴守登記辦理合規底線清單

嚴格劃定不動產登記禁止辦理負面清單，堅決筑牢依法登記、合規辦理的工作底線。嚴禁通過不動產登記將違法用地、違法建設行為合法化，嚴禁將符合正常建設審批條件的項目違規納入歷史遺留問題處置范圍。對小產權房、違反永久基本農田管控要求、觸碰生態保護紅線的違規建設項目，一律不予辦理不動產登記，堅決遏制違法違規建設增量，切實維護不動產登記工作的嚴肅性、權威性與公信力。

本意見自年月日起施行，有效期年。

自本意見印發實施之日起，《佛山市自然資源局印發佛山市關于解決不動產登記歷史遺留及疑難問題的意見的通知》（佛自然資通〔2021〕7號）廢止。本意見引用國家、省、市文件，以其最新規定為準。