中國財政究竟養(yǎng)了多少人？

自古以來，無論東西方，財政供養(yǎng)人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，既直接影響政府治理的成效，又直接影響政府的財政負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。財政供養(yǎng)人員過少，固然可以減輕政府財政的負(fù)擔(dān)，卻妨礙政府治理的正常運行。財政供養(yǎng)人員過多，既會造成機(jī)構(gòu)臃腫，又會增加財政負(fù)擔(dān)，對經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展帶來壓力。

長期以來，關(guān)于中國財政供養(yǎng)人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，一直眾說紛紜，可靠的研究并不多見。最近，筆者看到北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主辦的《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》刊發(fā)的一篇論文《中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析》。該論文基于多個來源的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在一定程度上厘清了中國財政供養(yǎng)人員的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

根據(jù)該論文的介紹，財政供養(yǎng)人員的統(tǒng)計有不同的口徑，如果從采取最大口徑的廣義說法，會包括財政供養(yǎng)編內(nèi)在職人員、財政供養(yǎng)編外在職人員、離退休人員和自收自支的機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職人員。如果采取最小口徑的狹義說法，財政供養(yǎng)人員包括財政供養(yǎng)編內(nèi)在職人員、離退休人員。如果采取中間口徑的說法，財政供養(yǎng)人員包括財政供養(yǎng)編內(nèi)在職人員、財政供養(yǎng)編外在職人員、離退休人員。該論文同時對最小口徑、中間口徑、最大口徑進(jìn)行測算，將中間口徑作為核心估算結(jié)果。

據(jù)該論文的測算，從絕對數(shù)量來看，各個口徑的數(shù)據(jù)都顯示，近年來中國財政供養(yǎng)人員仍呈現(xiàn)上升趨勢，2004年到2020年間，以中間口徑度量的財政供養(yǎng)人員從5212萬人增加到6846萬人。財政供養(yǎng)的在職人員占就業(yè)總?cè)丝诘谋戎貜?004年的5.04%上升到2020年的5.54%，說明越來越多的就業(yè)人員集中在“體制內(nèi)”。

該論文表示，盡管2013年政府機(jī)構(gòu)改革后，財政供養(yǎng)人員增速有所放緩，但就其“供養(yǎng)人員只減不增”的目標(biāo)而言，中國財政供養(yǎng)人員的上升趨勢仍未被徹底抑制。

除此之外，根據(jù)該論文對財政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)測算可以發(fā)現(xiàn)：中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模上升很大程度上來自離退休人員的增加，2020年財政供養(yǎng)人員中近四成并非在職人員；2013年政府機(jī)構(gòu)改革以來編內(nèi)人員明顯縮減，但編外人員不斷上升，2004年215萬編外在職財政供養(yǎng)人員，到2018年已經(jīng)膨脹到442萬，增幅超過一倍；從縱向上看，財政供養(yǎng)人員龐大的規(guī)模主要來自基層區(qū)縣組織；財政供養(yǎng)人員在空間上出現(xiàn)局部地區(qū)編制相對緊缺與少數(shù)地區(qū)人浮于事并存的錯配現(xiàn)象，人口越少的地區(qū)的供養(yǎng)率越高，人口較多的地區(qū)的財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)反而相對較輕，地級市供養(yǎng)率呈現(xiàn)出明顯“西高東低”的不平衡特征，這說明對不同地區(qū)的財政供養(yǎng)人員管理不宜采取簡單的數(shù)量嚴(yán)控政策，而應(yīng)實施因地制宜的差異化政策。

應(yīng)該說，該論文的測算結(jié)果符合大眾的普遍觀感。改革開放以來，中國創(chuàng)造連續(xù)數(shù)十年經(jīng)濟(jì)快速增長的驚人成績，一躍成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大工業(yè)國。這背后當(dāng)然有非常多的因素，尤其是離不開改革開放的政策與廣大中國人的辛勤努力。在眾多促成中國發(fā)展的因素中，有一個因素不應(yīng)被忽略，即改革開放以來的體制成本總體而言大幅下降，從而有利于激發(fā)社會活力與創(chuàng)造力。這正是改革開放初期“下海潮”、“創(chuàng)業(yè)潮”流行的時代背景。但過去一些年，越來越多的年輕人不愿去市場拼搏，而是在避險求穩(wěn)心理的驅(qū)使下紛紛擠入“體制內(nèi)”，造成社會開始流行“考公熱”、“考編熱”的現(xiàn)象。

與中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模持續(xù)增加相伴隨的是，由于人均壽命的延長、老齡化社會的到來，拿著豐厚養(yǎng)老金的“體制內(nèi)”離退休人員越來越多。

一個不容回避的現(xiàn)實是，相比于“體制內(nèi)”退休人員動輒六七千人民幣的豐厚養(yǎng)老金，在企業(yè)打拼的“體制外”退休人員平均只有三千人民幣左右的養(yǎng)老金，從鄉(xiāng)村來到城市奮斗的年輕人的農(nóng)民父母們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)只有163元人民幣。

公允地說，無論是考慮到政府治理的需要還是考慮到經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的需要，讓財政供養(yǎng)人員規(guī)模保持在合理范圍，給予公務(wù)員適當(dāng)優(yōu)待以吸引人才，都是必要之舉。但財政供養(yǎng)人員的規(guī)模不能持續(xù)上升，給予公務(wù)員的優(yōu)待應(yīng)該公開、透明、合理。財政供養(yǎng)的工作人員，終究是服務(wù)人民、服務(wù)社會，本身并不直接產(chǎn)生財富，其規(guī)模與待遇應(yīng)該在財政承受范圍之內(nèi)，不能反過來擠壓社會的發(fā)展空間。

只有當(dāng)財政供養(yǎng)人員的規(guī)模、待遇在公開透明的合理范圍之內(nèi)，只有當(dāng)財政供養(yǎng)人員的工作讓人民和社會滿意，只有當(dāng)財政供養(yǎng)人員在與“體制外”人員的良性互動中共同推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會進(jìn)步，整個社會才能長治久安，中國現(xiàn)代化事業(yè)才能不斷向前推進(jìn)。這意味著從中國長遠(yuǎn)健康發(fā)展考慮，應(yīng)當(dāng)努力將體制成本保持在合理范圍，應(yīng)該努力縮小“體制內(nèi)”人員和“體制外”人員的養(yǎng)老金待遇差距，應(yīng)該通過現(xiàn)代化治理改革、提高行政效率、適度精簡機(jī)構(gòu)和人員來節(jié)用裕民。