理解“十五五”時期社會組織工作歷史任務的底層邏輯——學習“十五五”規(guī)劃綱要

文丨詹成付??

去年是“十四五”收官之年，黨的二十屆四中全會通過的建議提出了關 于“十五五”的一系列政策主張；今 年是“十五五”開局之年，十四屆全 國人大四次會議批準的《中華人民共 和國國民經濟和社會發(fā)展第十五個 五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“規(guī)劃綱 要”），將黨的主張通過法定程序轉化 為國家意志和全體人民的共同行動。“規(guī)劃綱要”提出 5 方面 20 項主要指標，從 16 個方面部署了一批重大戰(zhàn)略任務，確定 109 項重大工程，展現了未來五年我國高質量發(fā)展的全景圖。引人矚目的是，在追逐夢想的新征程上，“規(guī)劃綱要”多處直接點到了社會組織，賦予其重要的歷史任務。深入理解“規(guī)劃綱要”賦予社會組織歷史任務的深層考慮，做到知其然、更知其所以然，對于我們進一步提高政治站位，在思想上政治上行動上自覺與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，主動發(fā)揮好社會組織工作在“十五五”時期我國社會主義現代化建設全局中的應有作用，具有十分重要的意義。

“規(guī)劃綱要”對社會組織工作直接作出部署的共有七個方面。下面，我按照“規(guī)劃綱要”的先后順序，分享初步學習體會。

一、引導有條件的社會組織支持基礎研究，設立基礎研究公益基金??

這是“規(guī)劃綱要”在第三篇（加快高水平科技自立自強 引領發(fā)展新質生產力）第八章（加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關）第三節(jié)（全面提升基礎研究水平）中部署的任務。原文為：“加快形成基礎研究多元化投入格局，加大財政投入力度，完善稅收激勵政策，引導有條件的地方、企業(yè)、社會組織、個人支持基礎研究，鼓勵設立基礎研究公益基金，實現基礎研究經費投入占研發(fā)經費投入比重明顯提高。”

“規(guī)劃綱要”之所以將社會組織作為支持基礎研究的重要主體明確提出來，有其深刻依據。

黨的二十大報告明確指出：“堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位。”“加強基礎研究，突出原創(chuàng)， 鼓勵自由探索。”“十五五”時期，新一輪科技革命和產業(yè)變革加速突破，抓住這一歷史機遇，統(tǒng)籌教育強國、科技強國、人才強國建設，提升國家創(chuàng)新體系整體效能，全面增強自主創(chuàng)新能力， 搶占科技發(fā)展制高點，推動科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新深度融合，不斷催生新質生產力，是我國的必然選擇。其中，基礎研究至關重要——沒有基礎研究“從 0 到1”的突破，技術的運用及迭代升級就缺乏強有力支撐。可以說，基礎研究的能力和水平決定了我國未來五年科技自主創(chuàng)新的能力和水平，正因如此，“規(guī)劃綱要”強調，“十五五”期間要實現基礎研究經費投入占研發(fā)經費投入比重明顯提高。國家發(fā)展改革委在今年的國民經濟和社會發(fā)展計劃中也明確強調，繼續(xù)提高基礎研究投入比重，加大長期穩(wěn)定支持力度。

基礎研究突破難、耗時長、投入大，必須建立中央、地方、企業(yè)、社會組織、個人多元化投入機制，才能使其長期持續(xù)。在這一多元化投入機制中， 社會組織具有獨特優(yōu)勢和作用。一是人力資源優(yōu)勢。在科技類社團或由科技企業(yè)、科研院所發(fā)起成立的基金會、社會服務機構中，許多人本身就是從事或支持基礎研究的在職或退休科技人員。二是資金資產優(yōu)勢。全國各級各類社會組織 83.98 萬家（截至 2025 年年底），其中民政部登記的 2300 家、省級民政部門登記的 5.25 萬家，體量較大，多有家底。特別是基金會，肩負慈善法規(guī)定的“促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展”的使命（《中華人民共和國慈善法》第三條），是支持基礎研究的生力軍。有學者研究指出，僅 842 家全國高校基金會，2022 年至 2024 年公益支出分別達 105.77 億元、103.97 億元、124.50億元。三是經驗優(yōu)勢。據《基金會：美國的秘密》（喬爾·L. 弗雷施曼著，北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院社會公益研究中心譯，上海財經大學出版社 2015 年 1 月第 1 版）介紹， 美國許多科技成果，如治療糖尿病的胰島素、分子生物學和 DNA 結構的發(fā)展、艾滋病研究等，都是基金會長期資助學者的結果。近年來，我國華為、騰訊、阿里巴巴、小米等公司發(fā)起成立的基金會，也投入大量資金資助科學家進行科技創(chuàng)新尤其是基礎研究， 積累了相關經驗。相信隨著“規(guī)劃綱要”的貫徹實施，特別是稅收激勵政策的落實，會有越來越多社會組織加入支持基礎研究的行列，助力我國基礎研究不斷取得新成果。

二、優(yōu)化科技社團對外專業(yè)交流合作管理機制??

這是“規(guī)劃綱要”在第三篇第九章（提高體系化創(chuàng)新能力）第三節(jié)（構建高水平科技開放合作新格局）中部署的任務。原文為：“優(yōu)化高校、科研院所、科技社團對外專業(yè)交流合作管理機制。”

中國式現代化從來不是關起門來的獨自發(fā)展，而是在與世界相互交融、相互成就中穩(wěn)步前行。優(yōu)化科技社團對外專業(yè)交流合作管理機制之所以重要， 其底層邏輯在于：科技創(chuàng)新重要，推廣和運用科技創(chuàng)新成果的人才重要， 跨國跨界互學互鑒重要。這“三個重要”決定了以科技人員為基礎的科技社團，其對外專業(yè)交流合作管理機制的制度設計，必須有利于我國科技創(chuàng)新及其運用，有利于我國科技人員有序參與國際交流合作，有利于國（境） 外先進技術和人才為我所用，而不是相反。在當前一些國家動輒搞“小院高墻”“脫鉤斷鏈”、竭力阻礙國際科技人員交流交往的背景下，我們更需要與時俱進地優(yōu)化這一機制。

應當肯定，在科技社團對外專業(yè)交流合作管理上，我們已有不少好的機制和做法，但站在貫徹落實“規(guī)劃綱要”的高度，各有關方面仍需傾聽科學家意見，下力氣進一步優(yōu)化。比如，在“走出去”方面，如何方便科技人員參加國際學術活動，參與現有國際科技組織、發(fā)起由我國主導的國際科技組織、在國（境）外設立和管理科技社團分支機構；在“請進來” 方面，如何方便快捷地在我國境內設立國際科技組織，方便國（境）外科技工作者在我國科技社團中任職，方便國（境）外科學家來華參加學術交流，如何在我國境內舉辦高水平科技學術期刊等。相信隨著“規(guī)劃綱要”的貫徹實施，科技社團對外專業(yè)交流合作管理機制會得到健全優(yōu)化，成為我國高水平對外開放的重要組成部分， 助力科技創(chuàng)新和經濟社會發(fā)展。

三、支持在我國境內設立國際科技組織??

這是“規(guī)劃綱要”在第三篇第九章第三節(jié)中部署的任務。原文為：“牽頭實施并積極參與國際大科學計劃和大科學工程，支持在我國境內設立國際科技組織，打造具有全球影響力的國際科技獎項。”

這項任務與第二項緊密相聯，但又相對獨立。在我國境內設立國際科技組織，既有利于發(fā)揮科技創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展的帶動促進作用，又有利于我國科技工作者方便快捷地參與國際科技治理，意義重大。據統(tǒng)計，“十四五”期間，民政部加快國際性社會組織登記步伐，登記成立了 24 家，其中 19 家是國際科技組織。但由于制度建設基礎薄弱，歷史欠賬多，協(xié)調難度大，總體規(guī)模數量不大，與我國的國際地位和科技發(fā)展需要存在較大差距。截至目前，民政部登記的國際性社會組織僅 63 家，其中國際科技組織僅 34 家。加快在我國境內設立國際科技組織，已十分急迫、十分重要。國際經驗表明，具有重要影響力的國際科技創(chuàng)新中心或平臺， 往往是國際科技組織的落戶地；反之， 如果國際科技組織落戶較少或沒有，就必然制約國際科技中心的成長壯大。“規(guī)劃綱要”指出：“支持北京（京津冀）、上海（長三角）、粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設，打造世界級科技創(chuàng)新策源地。支持北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學中心建設重大科研設施平臺集群。推進成渝地區(qū)、武漢、西安區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設。”各有關部門和地方要以大局為重，抓住貫徹落實“規(guī)劃綱要”的有利時機，推動在我國境內設立的國際科技組織越來越多。

四、更好發(fā)揮第三次分配作用，促進和規(guī)范公益慈善事業(yè)發(fā)展，探索慈善有效實現形式??

這是“規(guī)劃綱要”在第十二篇（加大保障和改善民生力度 扎實推進全體人民共同富裕）第四十二章（完善收入分配制度）第二節(jié)（加大收入分配調節(jié)力度）中部署的任務。

目前，我國登記認定的慈善組織超過 1.6 萬家，比 2020 年增長了 70%，年度慈善捐贈總額突破 2000 億元。“規(guī)劃綱要”把慈善事業(yè)放在保障和改善民生領域板塊，突出了其在社會建設中的重要性。上述三句話相輔相成：總體要求是“更好發(fā)揮第三次分配作用”；途徑有兩條：一是“促進和規(guī)范公益慈善事業(yè)發(fā)展”，二是“探索慈善有效實現形式”。

為什么要突出第三次分配在“十五五”時期的重要作用？初次分配主要通過市場機制（勞動及各種生產要素）進行，再分配主要通過政府機制（稅收、社會保障、轉移支付）進行， 第三次分配通過社會機制（公益慈善） 進行。我國雖已全面建成小康社會、擺脫絕對貧困，正朝著基本實現社會主義現代化奮進，但在市場機制起決定性作用的制度下，總會有人成為市場競爭的失敗者或暫時的挫折者，總會有人在再分配中面臨政府一時照顧不周的情況， 總會有人日常生活中存在急難愁盼問題。幫助各類受困者，黨和政府當然是最重要的責任主體，但慈善力量也要發(fā)揮作用。例如，為鰥寡孤獨老人、困境兒童、殘疾人等群體服務，慈善組織的作用發(fā)揮好了，就能與黨和政府的力量形成合力，助力困難群體生活品質逐步提高。自 2020 年 10 月黨的十九屆五中全會提出“第三次分配”這一重大概念后，慈善事業(yè)已占據第三次分配的主角。雖然從總量看第三次分配體量尚小，無法與初次分配、再分配相比，但它“體量雖輕、輩分卻高”，實實在在地占據一極。特別是隨著初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調配套的基礎性制度逐步到位，第三次分配在推進共同富裕中的作用會越來越大。“更好發(fā)揮第三次分配作用”，體現了黨中央、國務院對慈善事業(yè)、慈善組織、慈善工作者的期望和重托。

如何讓慈善事業(yè)更好發(fā)揮第三次分配作用？“規(guī)劃綱要”提出了“促進和規(guī)范公益慈善事業(yè)發(fā)展”路徑。促進，即依法落實慈善法第十章共二十個條文規(guī)定的促進措施，確保慈善事業(yè)有良好的發(fā)展條件；規(guī)范，即糾正不規(guī)范的各種行為和現象，加快健全慈善綜合監(jiān)管機制，推進依法行善、依法辦善。近兩年，各地區(qū)各部門和各級慈善組織在促進和規(guī)范公益事業(yè)發(fā)展上做了不少工作，取得階段性成效，應當繼續(xù)推進。

我重點解讀一下“探索慈善有效實現形式”這句話的含義。“有效實現形式”更多是從增量意義上講的，至少包含三方面要求：

第一，慈善法已有規(guī)定，但因配套政策不足尚未推開的，要盡快研究制定配套政策，以增加慈善總量。如慈善法第三十六條規(guī)定：“捐贈財產包括貨幣、實物、房屋、有價證劵、股權、知識產權等有形和無形財產。”但目前我國慈善捐贈仍以貨幣為主，捐贈實物、房屋、有價證劵、股權、知識產權等， 要么較少，要么根本沒有開展，主因是配套政策不健全。比如，慈善信托雖有，但總量不大，根本原因在于稅收優(yōu)惠政策落實不到位，影響了積極性。再如，社區(qū)慈善很受基層群眾歡迎，在解決急難愁盼問題上很管用， 但發(fā)展有限且不均衡，亟待拓展多種形式的社區(qū)慈善，壯大其規(guī)模，進而壯大整個慈善事業(yè)。

第二，慈善法沒有規(guī)定的，應當允許基層本著“摸著石頭過河”的精神， 積極穩(wěn)妥地探索。特別是面對發(fā)展階段之變、群眾需求之變、技術環(huán)境之變， 慈善創(chuàng)新已不是“選擇題”，而是關乎慈善事業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展的“必答題”，是推動慈善事業(yè)高質量發(fā)展的必由之路。唯有主動識變、應變、求變， 在守正基礎上開拓創(chuàng)新，才能讓慈善的暖流持續(xù)涌動，更多更好地惠及民生。

第三，要探索政府主導的再分配與社會慈善主導的第三次分配的鏈接互動。這在民政部門服務的困境兒童、孤獨癥兒童、流動兒童、留守兒童、困難殘疾人、重度殘疾人、失能老年人等群體上體現得尤為突出。如果做好了，倍增效應最明顯，亟待探索總結經驗，不斷推開。

五、加強新社會組織黨的建設，進一步擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋??

這是“規(guī)劃綱要”在第十四篇（推進國家安全體系和能力建設 建設更高水平平安中國）第五十四章（完善社會治理體系）第二節(jié)（提升新興領域治理效能）中部署的任務。原文為：“加強新經濟組織、新社會組織、新就業(yè)群體黨的建設，進一步擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，加強和改進對各類社會群體的政治引領和服務管理。”

理解好這一重要安排，必須從我國已經深刻變化并將繼續(xù)深刻變化的社會實際入手。

改革開放以來特別是黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，公共設施尤其是高速鐵路、高速公路、互聯網的迅猛發(fā)展，改變了城鄉(xiāng)居民的工作生活方式、時間和空間觀念。每年有兩三億農民工在城鄉(xiāng)之間來回流動，在城市生活和工作的居民，許多都生活和工作在網絡空間、“北漂”“蟻族”群里，越來越多的人成為自由職業(yè)者、網絡作家、簽約作家、自由撰稿人、獨立演員歌手、流浪藝人。一大批新型網絡工作崗位（如網絡直播、網店經營、網上代購、短視頻制作、“慕課”、網約車等）從業(yè)人員迅猛增加。據有關部門統(tǒng)計，我國靈活就業(yè)人員規(guī)模已超過 2 億人，依托網約平臺的新就業(yè)形態(tài)勞動者達 8400 萬人。“十五五”期間， 隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的深入推進，特別是人工智能逐步普及，勞動形態(tài)還將繼續(xù)深刻變化，分散就業(yè)、靈活就業(yè)人員將持續(xù)增加。

一個 14 億多人口的大國整體邁入現代化，是人類歷史上從未有過的壯觀景象。面對深刻變化的經濟結構、社會結構和人的思想觀念，如何使社會既充滿活力又擁有良好秩序，實現活力和秩序的有機統(tǒng)一？這是闊步走在現代化大道上的社會主義中國搞好社會治理的必答題。習近平總書記指出， 要組織起來，強調：“我們黨歷來有一個好辦法，就是組織起來。新形勢下，組織起來不僅要注重黨政機關、企事業(yè)單位、人民團體等，而且要注重各類新經濟組織、新社會組織。”（《習近平關于民政工作論述摘編》第 75 頁）要讓大大小小的社會組織像毛細血管一樣延伸到社會各領域，把分散的群眾用適合他們特點的方式重新組織起來，通過社會組織參與社會治理和社會服務。

社會組織在社會治理特別是基層治理中有如此重要的作用，是否就可以天馬行空、獨往獨來？答案是否定的。因為中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高政治力量。落實到社會組織領域，就是要“加強社會組織黨的建設，全面增強黨對各類各級社會組織的領導。”（同上，第 79 頁）把“加強新社會組織黨的建設，進一步擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋”寫進“規(guī)劃綱要”，旨在提醒我們：在中國式現代化進程中，要強化社會組織黨組織的政治功能和組織功能，通過黨建引領確保社會組織始終沿著正確政治方向前進，確保社會組織把千千萬萬基層群眾團結在黨的周圍，聽黨話、跟黨走。

六、加強社會組織培育管理，推動行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展??

這是“規(guī)劃綱要”在第十四篇第五十四章第二節(jié)中部署的任務，是對黨的二十屆四中全會建議的重申和再強調。

這兩句話既提出了普遍性要求，又突出了重點；既具有現實針對性、又具有長遠指導性。綜合起來，它們回答了今后我國社會組織發(fā)展要突出結構性改革這一重大問題，把討論從“要不要發(fā)展”推進到“發(fā)展什么、怎么發(fā)展” 這一深層次，有利于新形勢下深化對社會組織工作規(guī)律性的認識。

“規(guī)劃綱要”明確指出，“十五五”時期我國經濟社會發(fā)展要實現7 個方面目標：高質量發(fā)展取得顯著成效；科技自立自強水平大幅提高；進一步全面深化改革取得新突破；社會文明程度明顯提升；人民生活品質不斷提高；美麗中國建設取得新的重大進展；國家安全屏障更加鞏固。毫無疑問，社會組織工作要面向經濟主戰(zhàn)場、面向國家戰(zhàn)略需求、面向民生福祉，登記成立一批社會組織特別是科技創(chuàng)新方面的組織，退出一批作用不明顯甚至有副作用的社會組織，堅決整治各種形式的違法違規(guī)社會組織。要不斷健全社會組織政策激勵體系、違規(guī)處罰體系、社會監(jiān)督體系和內部治理體系，把各級各類社會組織建設成為讓黨放心、讓群眾滿意、讓社會信任的高質量組織。

行業(yè)協(xié)會商會，是指由同一行業(yè)、同一領域的企業(yè)、個體工商戶、相關經濟組織或個人自愿組成，以維護會員合法權益、促進行業(yè)發(fā)展、規(guī)范行業(yè)秩序、加強行業(yè)自律，溝通政府和市場為宗旨的非營利組織。在社會組織領域，行業(yè)協(xié)會商會與經濟建設聯系最密切。“規(guī)劃綱要”重點提出推動行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展，旨在讓行業(yè)協(xié)會商會通過深化改革進一步服務好經濟建設。

應當說，從2015 年起，按照中央部署扎實推進的行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革，取得了階段性成效：全面落實了機構、職能、人員、資產財務、黨建外事等脫鉤任務，實現體制機制重塑，去行政化取得實質性進展；綜合監(jiān)管逐步健全，多部門協(xié)同監(jiān)管格局基本形成；服務功能有效提升，在政策建言、產業(yè)服務、紓困解難、服務大局等方面作用更加凸顯；黨的領導全面加強， 黨建與業(yè)務融合推進，發(fā)展方向更加明確。總的來看，通過改革初步構建起政社分開、依法自治的管理體制。但也要看到，部分協(xié)會仍存在脫鉤不徹底、行政依賴慣性未根本扭轉的問題；內部治理不規(guī)范，“小散弱亂”“僵尸協(xié)會” 等問題依然存在；服務能力不足、同質化競爭明顯，行業(yè)代表性不強；法治保障和長效監(jiān)管機制仍需完善。黨的二十屆四中全會提出了“加強社會組織培育管理，推動行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展”的要求，2025 年中央還對推動行業(yè)協(xié)會商會深化改革進行了重要安排。“規(guī)劃綱要”的相關部署是對黨中央重大決策的貫徹落實，必將有利于社會組織工作服務大局全局。

七、加強志愿服務組織管理，完善激勵褒獎機制，發(fā)展志愿服務??

這是“規(guī)劃綱要”在第十四篇第五十四章第二節(jié)中部署的任務。

我國是服務需求大國。邁上基本實現社會主義現代化新征程的各族人民群眾，不僅對物質文化生活提出更高要求，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。體現在需求側，物質性服務需求和精神性服務需求都在增加。一個 14 億多人口的國家，光是吃飯問題就是不小的挑戰(zhàn)。就業(yè)、分配、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、托幼等，每一項涉及的人群都是天文數字，每一項背后都蘊含著巨大需求。

我國又是志愿服務資源非常豐富的大國。截至 2025 年年底，全國就業(yè)人員超過 7 億人，持證社會工作師已有 200 萬人，實名注冊志愿者達 2.4 億人，志愿者隊伍 135 萬支，志愿服務項目總計 1332 萬個，服務時間超 53 億小時。海量人力資源為志愿服務的深入發(fā)展提供了廣闊舞臺和美好前景。特別是有中國共產黨全心全意為人民服務的引領，有長期以來學雷鋒做好事的積淀，有守望相助、樂于助人的中華民族傳統(tǒng)美德的召喚，開展志愿服務的優(yōu)勢巨大、潛力巨大。“規(guī)劃綱要”提出加強志愿服務組織管理，完善激勵褒獎機制，發(fā)展志愿服務，既必要又可行。相信“十五五”時期的志愿服務，一定會助力社會文明程度明顯提升，助力人民生活品質不斷提高。

（作者系第十四屆全國人大代表、中國社會福利基金會理事長，原文刊載于《中國社會組織》雜志2026年第8期）