穩(wěn)步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍 探索延長(zhǎng)義務(wù)教育年限

編者按：學(xué)習(xí)好貫徹好黨的二十屆四中全會(huì)精神，切實(shí)謀劃好、推進(jìn)好“十五五”時(shí)期教育改革發(fā)展，奮力譜寫以教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)支撐引領(lǐng)中國(guó)式現(xiàn)代化的新篇章，是當(dāng)前教育系統(tǒng)的重大政治任務(wù)。中國(guó)教育科學(xué)研究院組織精銳科研力量，在媒體平臺(tái)廣泛開展闡釋研究，推動(dòng)教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)邁向積厚成勢(shì)、系統(tǒng)躍升。現(xiàn)摘取部分優(yōu)秀成果，陸續(xù)推出，以饗讀者。

堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，讓教育改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，是教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出“穩(wěn)步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍，探索延長(zhǎng)義務(wù)教育年限”，引發(fā)社會(huì)廣泛熱議。擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，是辦好人民滿意的教育的必然要求，但政策實(shí)施不僅要考慮人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求，也要兼顧我國(guó)的基本國(guó)情和各地的實(shí)踐基礎(chǔ)。落實(shí)好《建議》要求，當(dāng)務(wù)之急需要總結(jié)我國(guó)實(shí)施免費(fèi)教育及義務(wù)教育的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研判政策實(shí)施涉及的要素和程序，提供可操作性政策思路。

教育發(fā)展新成就奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)1986年正式實(shí)施九年義務(wù)教育制度，2000年基本實(shí)現(xiàn)“普九”。2011年實(shí)現(xiàn)全面普及，城鄉(xiāng)全面實(shí)行免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書、寄宿制學(xué)生給予生活補(bǔ)貼制度。2021年實(shí)現(xiàn)基本均衡，在基礎(chǔ)教育普惠優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)上取得了重大歷史成就。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2024年，學(xué)前三年毛入園率92%，全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)95.9%，2895個(gè)縣域?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育基本均衡，高中階段教育毛入學(xué)率92%。2025年學(xué)前一年免費(fèi)惠及1200多萬兒童。這些成效為延長(zhǎng)義務(wù)教育年限奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是教育財(cái)政保障不斷鞏固提升。截至2024年底，我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重已連續(xù)12年穩(wěn)定在4%以上，支撐我國(guó)建成世界規(guī)模最大且高質(zhì)量教育體系。首先，對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行優(yōu)先滿足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)，2023年增長(zhǎng)到3150億元，年均增長(zhǎng)13.8%。其次，對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行優(yōu)先保障。近年來國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，50%以上用于保障義務(wù)教育。最后，對(duì)區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距進(jìn)行優(yōu)先補(bǔ)缺。“十四五”期間，中央財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付資金80%以上用于中西部地區(qū)。

二是免費(fèi)教育范圍持續(xù)性擴(kuò)大。多年來，我國(guó)部分省區(qū)市圍繞擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍和延長(zhǎng)義務(wù)教育年限進(jìn)行了探索，并相繼在本地部分市縣推行教育試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)形成“縱向延伸、橫向擴(kuò)展”的免費(fèi)教育矩陣。其一，向?qū)W前教育階段擴(kuò)展。2025年我國(guó)發(fā)布《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見》，明確免除公辦園大班保教費(fèi)，中央與地方按5∶5至8∶2比例分擔(dān)經(jīng)費(fèi)，惠及1200多萬幼兒。其二，向高中階段擴(kuò)展。從2004年到2025年，浙江、廣東、河北、江西、福建、湖南、江蘇、湖北、四川、云南、安徽等省市相繼推行12年及以上免費(fèi)教育試點(diǎn)。西藏、青海等省（區(qū)）鞏固15年免費(fèi)教育成果，重點(diǎn)提升高中階段教育質(zhì)量。其三，向特殊群體和關(guān)鍵區(qū)域擴(kuò)展。截至2024年底，全國(guó)殘疾兒童義務(wù)教育入學(xué)率、隨遷子女公辦學(xué)校就讀比例均達(dá)到97%。

三是優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實(shí)質(zhì)性突破。在全國(guó)2895個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)基本均衡之后，“十四五”期間國(guó)家著力推動(dòng)優(yōu)質(zhì)均衡。截至2024年底，已有246個(gè)區(qū)縣實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)均衡。目前，全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95.9%，隨遷子女、適齡殘疾兒童受教育保障機(jī)制更加健全。隨著《教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》深入實(shí)施，各地積極開展義務(wù)教育學(xué)校硬件配置、經(jīng)費(fèi)投入、教師資源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動(dòng)義務(wù)教育從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”邁進(jìn)。

政策落地落實(shí)亟須回答“四重追問”

“擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍”是“延長(zhǎng)義務(wù)教育年限”的必要前提，但“免費(fèi)教育”并不等同于“義務(wù)教育”。免費(fèi)教育側(cè)重財(cái)政保障的普惠性，義務(wù)教育則具有法律強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性的多重屬性。落實(shí)兩項(xiàng)政策亟須系統(tǒng)回答“四重追問”。

一是方向性追問。我國(guó)目前關(guān)于擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限主要有“向下延”和“向上延”兩種方案。此外，還有人主張“向下延”和“向上延”同時(shí)進(jìn)行，并在此基礎(chǔ)上實(shí)施“3+9”“9+3”“1+9+2”“1+9+3”模式，以及先試行“1+9”，之后實(shí)行“1+9+3”，最后逐步實(shí)現(xiàn)“1+9+3+2”的十五年義務(wù)教育方案。

二是保障性追問。擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限所面臨的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在財(cái)政投入薄弱、地方財(cái)政壓力加大等方面。實(shí)施更大范圍的免費(fèi)教育和更長(zhǎng)年限的義務(wù)教育，究竟是實(shí)現(xiàn)惠及全體人民的強(qiáng)制性、免費(fèi)性的“普遍型”福利，還是強(qiáng)調(diào)公平、均衡、補(bǔ)償性的“補(bǔ)缺型”福利？這些都需要對(duì)政府保障基本公共服務(wù)的法定責(zé)任和財(cái)政保障進(jìn)行深入研究和科學(xué)預(yù)測(cè)。

三是回報(bào)性追問。世界銀行相關(guān)研究表明，義務(wù)教育每延長(zhǎng)1年，人均GDP增長(zhǎng)率提高0.3%。據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)若將義務(wù)教育延長(zhǎng)至12年，預(yù)計(jì)到2035年可新增高素質(zhì)勞動(dòng)力1.2億人，推動(dòng)科技創(chuàng)新能力提升15%。伴隨我國(guó)人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變動(dòng)對(duì)義務(wù)教育產(chǎn)生的影響，擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，會(huì)給國(guó)家和個(gè)人帶來怎樣的回報(bào)率？也是亟須回答的現(xiàn)實(shí)問題。

四是參照性追問。目前世界義務(wù)教育平均年限為9.24年，中高收入國(guó)家為9.5年，發(fā)達(dá)國(guó)家大多超過10年。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，延長(zhǎng)義務(wù)教育年限一般要經(jīng)歷“先免費(fèi)、后義務(wù)”“先學(xué)前、后高中”的階段。但不同國(guó)家義務(wù)教育的發(fā)展程度、學(xué)段劃分、學(xué)段銜接、教育分流等存在差別，應(yīng)精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)參照。

推動(dòng)政策落地落實(shí)的可行路徑

《建議》提出“穩(wěn)步擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍，探索延長(zhǎng)義務(wù)教育年限”，是我國(guó)基礎(chǔ)教育改革呼應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略、人口變動(dòng)、人才培養(yǎng)等重大議題的重要標(biāo)志，是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的系統(tǒng)工程。必須跳出“長(zhǎng)短”之爭(zhēng)，摒棄將基礎(chǔ)教育“高質(zhì)量發(fā)展”等同于“義務(wù)教育年限”問題的固化思維，進(jìn)一步關(guān)注義務(wù)教育年限與基礎(chǔ)教育學(xué)制改革核心要素的統(tǒng)籌考量，系統(tǒng)化、立體化、動(dòng)態(tài)化探尋義務(wù)教育年限延長(zhǎng)的實(shí)施方案和推進(jìn)路徑。

一是在錨定延長(zhǎng)方向上做到“有步驟”。首先，要全面落實(shí)2025年《關(guān)于逐步推行免費(fèi)學(xué)前教育的意見》，鞏固學(xué)前1年免費(fèi)教育的成效，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。其次，在充分論證的前提下，“十五五”期間，逐步將免費(fèi)范圍向普通高中延伸，同時(shí)研究考慮將學(xué)前1年納入義務(wù)教育。最后，經(jīng)過一段時(shí)期試點(diǎn)，力爭(zhēng)在免費(fèi)教育、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限方面取得新突破。

二是在夯實(shí)延長(zhǎng)保障上做到“有重點(diǎn)”。重點(diǎn)針對(duì)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間、學(xué)校間的差距，均衡資源配置，關(guān)鍵是促進(jìn)教育公共服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和困難群體傾斜。重點(diǎn)關(guān)注義務(wù)教育階段財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的結(jié)構(gòu)比例，依照延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的總體方向和規(guī)劃，有重點(diǎn)地配置經(jīng)費(fèi)比例。選擇重點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)展免費(fèi)教育，支持區(qū)域教育先行試驗(yàn)，支持不同地區(qū)自主探索擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍和延長(zhǎng)義務(wù)教育年限。

三是在估算延長(zhǎng)回報(bào)上做到“有依據(jù)”。擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限是助力“人口紅利”向“人力紅利”轉(zhuǎn)型的新舉措。應(yīng)有效利用我國(guó)已有的人口普查等大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對(duì)各學(xué)段入學(xué)人口變化數(shù)據(jù)的掌握，科學(xué)研判學(xué)齡人口總量、人口結(jié)構(gòu)及空間流動(dòng)等變量，在財(cái)政投入、師資配備、校舍設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行有效供給，精準(zhǔn)預(yù)測(cè)擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的產(chǎn)出效益與回報(bào)。

四是在參照延長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)上做到“有區(qū)別”。綜合我國(guó)基本國(guó)情，總結(jié)基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的發(fā)展歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，探索形成“整體規(guī)劃、保障投入、先行先試、分步施行、穩(wěn)步推進(jìn)”的發(fā)展思路，以開放審慎的態(tài)度探尋擴(kuò)大免費(fèi)教育范圍、延長(zhǎng)義務(wù)教育年限的可行之路。

來源｜《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2026年01月02日第06版

作者｜王曉燕（中國(guó)教育科學(xué)研究院教育理論研究所副研究員）；姜朝暉（中國(guó)教育科學(xué)研究院教育理論研究所所長(zhǎng)、研究員）