兩會解析｜對話鄭永年：中國市場大而不“強”，如何破局？

對話鄭永年：

中國市場大而不“強”，如何破局？

Dialoge 2026.03.27

世界｜對話｜觀點

本期對話亮點

HIGHLIGHT

如何解讀4.5%-5%經濟增長目標的政策信號？

怎樣打破行政壁壘以建成全國統一大市場？

如何精簡縱橫向層級來深化行政體制改革？

政府如何劃定干預邊界以激發企業家精神？

中國如何借單邊開放與產能優勢應對西方技術封鎖？

編者按

2026.03.27

在全球經濟復蘇乏力、地緣政治動蕩加劇的復雜背景下，今年全國兩會設定了4.5%-5%的預期增長目標，并將“著力建設強大國內市場”置于核心議程。從追求規模的“大”向注重質量與效率的“強”轉變，這不僅是深挖內需潛能的破局之策，更是應對外部貿易保護主義逆流的戰略錨點。

本篇訪談繼續承接上篇（詳見），深度剖析了中國市場“大而不強”的深層體制癥結。鄭永年教授在對話中犀利指出，破除地方行政壁壘、構建全國統一大市場是釋放生產要素活力的關鍵。面對西方的技術封鎖，中國絕不能陷入封閉對抗，而應以“放得開、管得住”的制度底氣，堅定推進高水平單邊開放。文章呼吁，中國應通過“開源式現代化”的優質產能惠及全球南方，在重塑國際經濟新秩序的大國博弈中掌握真正的戰略主動。

大灣區對話

邀請嘉賓：鄭永年

本期采編：馮簫凝 伍子堯

大灣區評論：

今年設定了4.5%-5%的經濟增長目標。在當前全球經濟復蘇乏力、地緣政治動蕩的背景下，有人認為這是“穩健”，也有人覺得是“保守”。如何解讀這一目標背后傳遞的政策信號？

鄭永年：

這個目標要從不同的角度去看。

首先，從外部的整體環境來看，今天我們所處的世界充斥著亂局、沖突、戰火。無論是中東亂局，還是俄烏戰爭，這個世界正變得更加不確定了。下一個沖突或戰爭會在何時來臨，未來的世界是否會更加動蕩？我們很難預測。

第二，關于經濟指標的問題。計劃經濟時代我們曾經稱之為“五年計劃”，現在已經改為“五年規劃”了。計劃經濟是比較好算的數學題，但我們已經不是計劃經濟了。何謂“規劃”？在市場經濟條件下，規劃就是一個指導性的區間指引，不是硬性的、必須要達到的數字指標。

第三，為何要設定這樣一個目標？增長目標設定在4.5%-5%的區間，一定是實事求是和有科學根據的。如果我們想要在2035年基本實現社會主義現代化，想成為中等發達國家，應該保持一個怎樣的經濟增長速度更合適？比如我們每年要消化新增的就業勞動力——1200萬左右的大學畢業生。各個方面的發展都需要這樣一個增長率來支持，而這個增長目標也是可以實現的。決策者在頂層設計時，綜合考慮了各個方面的因素，才得出了這樣一個指標和指引方向。

第四，不要忘記除了“GDP”，還有“GNI”。我們既要重視“中國經濟”，也要重視“中國人經濟”。中國經濟就是中國這塊土地上的經濟，而中國人遍布全世界，中國人在全世界開展經濟活動就構成了“中國人經濟”。我們現在有大規模的企業出海，企業經歷著國際化和全球化，這既是對外開放的一部分，也產生了海外中國人經濟。歐美的企業高度國際化，其很大一部分的產值都是在國外產生的，而不是只算國內的部分。這也是中國經濟發展到當前階段必然出現的趨勢，應該鼓勵有條件的企業以中國為根基進行全球布局，構建起互聯互通、互利共贏的“中國人經濟”。

所以這個目標，我們不但要用動態的眼光去看，而且還要擴大中國經濟的外延去看。

2026年1月27日，在山東港口煙臺港，汽車運輸船在裝載出口商品車（圖源：新華社）

大灣區評論：

今年的政府工作報告在部署任務時，將“著力建設強大國內市場”放在首位。與以往提法相比，今年特別突出了一個“強”字，而不是“大”字。要實現“強”，當前最需要突破的瓶頸是什么？

鄭永年：

中國很多年來都是世界上最大的“單一市場”，但這個“單一市場”還是要打個引號的。我們擁有4億中產，相當于美國的總人口了。美國有多少中產？目前他們的中產比例萎縮到50％左右（也有人估計在40%左右），也就2億多中產。從中產階層的消費能力來說，我們也并不比美國低。但為什么我們整體的消費能力沒有體現出來？

去年我們的貿易順差很大，接近1.2萬億美元。一方面是因為我們的制造能力強、出口增加了；另一方面也表明我們進口少。進口少并不是因為我們不會消費，我們的中產對名牌包包、名車等還是很有消費力的。中國市場“大而不強”的根本原因，還是在于沒有建立起全國統一大市場，很多要素流通受阻。

在宏觀層面，我國疆土遼闊，想要建立一個完全行政統一的大市場自然非常困難。關于打破區域邊界、建設全國統一大市場的問題，其實已經提上議事日程好多年了。中央也提出了很多的改革方案和政策。我們的經濟發展水平在東部、中部、西部、南方、北方都不一樣，雖然現在基礎設施沒問題了、交通方便了，但想要“一步到位”，難度依然很大。所以中央提出先建設幾個區域共同市場，比如長三角、珠三角、京津冀、成渝等。這些區域共同市場形成以后，再連成一個全國統一大市場，這是一個可行的方案。

迄今，在微觀層面，中國企業的生產要素流動依然是比較難的。這一點上，中外企業應該都有切身感受。廣東的企業要跑到東北、西北很難；即便在廣東省內，深圳的企業要跑到廣州也很難；甚至在一個城市內部，不同區之間的生產要素也很難流動起來。為什么會這樣？因為地方政府有考核指標，都想把企業和GDP留在自己這邊。有了平臺經濟以后，統一大市場的情況比以前好一些，像阿里巴巴、騰訊等平臺經濟實現了全國統一，但依然有很多的線下要素很難流動起來。

從外資的視角看，美國是一個統一大市場，中國企業去美國，基本設置一個辦公室就夠了，因為美國東部、西部的規則是一樣的，可能只有州與州之間有微小的差異。中國企業去歐洲，歐盟共同體規則也是一樣的，設置一個辦公室就夠了。但是外國企業到中國，設置一個辦公室則不夠，二是需要在上海、廣東、北京各設一個，這樣成本就很高。原因就是中國沒有形成完全統一的大市場，需要不同的中間人來溝通，才能對接華南區、華東區等各個大區的事務。這也從另一個方面表明我們的共同市場在微觀層面還沒有完全形成。

如果共同大市場真正形成，企業的生產效率和勞動效率將會大大提高。堵點、難點在哪里？堵點肯定不在企業，因為企業希望市場越大越好，希望產品能毫無障礙地銷售，生產要素能在全國范圍流動。堵點也不在普通老百姓，統一大市場對老百姓的自由流動也有很多好處。那么堵點就在政府本身，主要是行政壁壘的問題。這需要通過深化行政體制改革來解決。

在安徽合力股份有限公司的生產車間，工人們在生產銷往RCEP成員國的叉車（圖源：新華社）

大灣區評論：

想要打破行政壁壘，如何深化行政體制改革？

鄭永年：

從縱向看，我們要減少行政層級，現在的層級過于冗余。歷史地看，秦漢時期是郡縣兩級政府，到元朝出了“行省”（行省本意就是“會走的機構”），后來慢慢固定下來，形成了中央、省、縣的層級。但到現在，縱向行政架構的層級已經數不清了——中央、直轄市、省、計劃單列市，下面又有地級市（廣東就有21個地級市），地級市下面有縣級市、縣，縣下面還有鄉、鎮等。再比如深圳，有市、區，區下面還有街道——可以說是三級半政府，這個鏈條實在太長了。

從橫向看，政府機構設置也十分繁雜。比如東部一個縣人口規模可能很大，但是西部有些縣人口不到十萬人。就算是這樣少的人口，管理起來也要設一整套縣級機構。這方面我們可以參照越南最近進行的行政體制改革，越南改革總的目標是回歸精簡——縱向精簡為三級政府，中央、省、縣；橫向也在合并省份，從63個合并到34個。

行政層級少了，為什么有利于形成共同市場？因為市場運行的基礎是規則和制度，而在我們的體系內，規則和制度是政府制定的。如果各地政府都制定不同的規則體系，市場就被分割了。簡單來說，政府壁壘少了，市場就變大；政府壁壘多了，市場就變小，所以很長時間以來，人們把中國經濟稱為“市長經濟”，而非“市場經濟”。很簡單，為了建設全國統一大市場，我們需要從縱向和橫向兩個方面去深化行政體制改革。

大灣區評論：

正如您剛才所說，地方政府有考核指標，都想把企業和GDP留在自己這邊。而且往往越是經濟下行的時候，地方保護主義的心理就越明顯。如何改變？

鄭永年：

因為大家都會去爭奪資源，所以說政府的考核體系要改變。中央早就提出來要“放、管、服”，要建立服務型政府。但實際上現在很多地方政府還是直接的經濟行動主體，還未能完全轉變為市場經濟的服務者。

大灣區評論：

這次兩會代表在熱議建設全國統一大市場時，多次提到要整治“內卷式”競爭。在體制機制層面，地方政府必然需要進行干預。如何確保在政府“有為”的同時，不損害企業家精神？

鄭永年：

“有為政府”和“有效市場”，表面上看好像不矛盾，但深究起來發現還是二者之間還是需要邊界的。政府的“有為”具體以什么樣的方式來呈現？假如政府是干預企業很“有為”的話，那“有效市場”、企業家精神肯定受影響；但假設是服務企業很“有為”，這便是鼓勵了企業家精神。所以現階段一些人還是在抽象地談“有為政府、有效市場”，其中的好多邏輯暫時還沒有搞清楚。

在西方，政府和市場被認為是互相對立的。西方主張市場要把政府排斥在外，政府只是“守夜人”，市場本身的企業家精神是最重要的，就像熊彼特所強調的企業家精神。但中國不一樣。我認為“有為政府、有效市場”總體上是對的，因為如果完全是資本主導或者市場主導的話，“社會”就被忽視了，所以政府“有為”的干預是特別需要的。其實西方也一直在探討這條路，以前馬克思所處時代的原始資本主義完全是資本主導的，但這導致了社會越來越不公平、不平等，后續便爆發了社會主義運動。社會主義運動之后，西方又出現了像英國的凱恩斯主義。凱恩斯主義就是主張政府要扮演一個角色來節制和修正市場；如果市場失靈了，政府就要介入。

佛羅里達州森賴斯市，購物者在“黑色星期五”當天忙于購物（圖源：華爾街日報）

但我們國家是不一樣的，中國的經濟哲學從一開始就不一樣。從春秋戰國時代起，中國就一直認為發展經濟是政府內在的責任。現在我們要理清楚的是：政府在什么地方要“有為”，在什么地方要“無為”？我們需要搞清楚實際的邊界在哪里。

我們同時也提出來，這兩者之外還需要一個“有活力的社會”或者“有力社會”。光有政府跟市場這兩個因素是不夠全面的，要“三位一體”的“三有國家”才穩定。中央強調“放得開、管得住”，前提是先“放得開”，然后才是“管得住”。但現在有的地方政府太過于“有為”了，好多地方政府沒放開，把企業和社會管得死死的。不放開，那就是阻礙經濟發展和社會進步。“放不開、管得死”，這不算本事；放得開且管得住，才算有為。

在放不開的情況下管死了，我覺得這種應當是負面的“有為”，是不應當做的。首先政府要放開，然后再把規制建好、管理好，對社會、對企業都應當是這樣。現在企業家也覺得施展空間很少。所以，我覺得，建設統一大市場跟這個“放得開”的問題是關聯的，統一大市場還需要解決“放得開”的問題的。

一方面，各級地方政府確實放不開。我一直在強調“內部開放”的重要性。以前我們的政策叫“對內改革，對外開放”，但我個人覺得在建設全國統一大市場方面，“對內開放”更加重要。各個區域之間、各個省和行政區劃之間、國有企業與民營企業之間等都要互相開放，才能形成統一大市場。互相不開放的情況下，那就會產生在1980年代被一些經濟學家稱之為地方保護主義的“諸侯經濟”現象。

所以一定要開放。企業本身是開放的。利用企業家精神去推動，去克服一些行政阻力，構建統一大市場是完全可行的。但是在這個過程中一定要同步照顧到社會的整體利益，如果讓資本完全主導，那對社會會造成很大的負面影響；例如，原本一個公司只是在一個城市“割韭菜”，統一大市場后變成在全國“割韭菜”，這是不能接受的。執政者要通盤考慮，政策制定就相當于當“中醫師”，要整體系統協調，從國家的整體利益出發，而不是從某一個單一角色的利益出發。

大灣區評論：

我們一直在說要踐行“高水平制度型開放”。我們現有的規則、規制、標準在與國際最高標準對接時，面臨的最大障礙是什么？

鄭永年：

首先規則、規制是由人制定的，其次不同階段的規則也不一樣。現在的國際規則，比如WTO體系，早期是由西方主導建立的；我們也承認這些規則起到了很積極的作用，盡管現在美國把它“拋棄”了。

以前中國只是規則的接受者。加入WTO之前我們叫“接軌”，為了加入WTO，全國上下修改了1萬多條法律法規和政策。而如今在很多領域，中國不僅是接受者，也是規則的參與制定者。因為我們很多領域的產能非常大，技術也不落后，比如新能源汽車處于領先地位。所以高水平的制度型開放，中國不僅要做制度的接受者，還要做制度的供給者（supplier），成為規則的制定者。尤其是現在美國把以前那套比較好的自由貿易體系丟掉了，走向貿易保護主義和經濟民族主義，中國一方面要扛起美國丟掉的自由貿易大旗繼續往前走，另一方面要把我們自己先進的規則加進去。

面臨的最大障礙在哪里？還是從宏觀到微觀落地的問題。現在中美呈現出兩種不同的趨勢。一方面美國在宏觀層面上越來越不開放，尤其是針對中國搞經濟民族主義和貿易保護主義，但在微觀層面上，美國社會還是比較開放的了，這是美國的傳統，它的大學、企業如果沒有政治壓力，是不會拒絕中國優秀留學生和中國資本、技術的。硅谷三分之二以上的獨角獸企業都是一代、二代移民，其中很多創始人很多都是華裔移民。哪怕是一些中國企業出海，美國企業也會持開放合作的態度的。

另一方面，中國目前宏觀層面的政策越來越開放，倡導高水平制度型開放，甚至是單邊開放，但是在微觀基層，我們的一些地方還不夠開放。前面提到我們去年有龐大的貿易順差。如何把宏觀層面的高水平開放真正落地到基層？無論是長三角、珠三角還是海南自貿港，大家都面臨這個執行層面的難題。

巴拿馬運河原為中立的航道，在2025年開始突然成為中美對陣的前線，2026年2月23日，巴拿馬政府突襲兩港口，強制接管接管長和在港口設施（圖源：BBC）

大灣區評論：

您剛剛提到美國實施貿易保護主義。在嚴峻外部環境下，中國如何在堅持“高水平對外開放”的同時，構建起足夠堅韌的國家經濟安全防御體系？

鄭永年：

中國一直是把發展與安全統籌推進的。我們從來沒有忘記過構建一個牢固的安全體系。有的時候我甚至認為在某些微觀層面把安全強調得有些過頭了，反而導致了開放不足。從世界范圍來看，中國經濟在宏觀安全上還是最堅固、最穩定的，而且不僅是國內穩定，也是在錨定世界經濟的穩定性。在當前世界經濟形勢下，我們自身能保持5％左右的增長，對世界經濟增長的貢獻率大概還是在30％左右。一個國家能做到這樣，是非常不錯的。

至于美國搞貿易保護主義，有些方面我們也不用過度擔心。美國的經濟結構決定了它很難完全封閉起來。比如中低端技術產品它自己不生產，特朗普的“再工業化”也沒成功，這導致了它就必須得依賴進口。假設美國不從中國進口，也得從其他國家進口。并且，中美之間只要有了一定的政治互信，雙邊貿易就會恢復正常，因為中美兩個經濟體實際上是比較互補的。我們也在大量進口美國的農產品和金融服務。

在當前戰火紛飛的時代，把自己的事情做好顯得越來越重要。中國自身的穩定，不僅是可持續發展的基礎，也是構建未來世界新秩序的重要保障。現在世界實際上有極化和碎片化的趨勢。中美關系是建立在我們的實力基礎之上的，中美關系怎么走，不是美國一個國家單方面定義的，而是中美兩國共同定義的。

在保持穩定的同時，我們要更加大膽地開放，進行更深度的改革。中美大國之間的競爭，比的不是誰更封閉，而是比誰更開放、誰的改革更深刻。如果我們過度強調安全，形成過度的泛安全化，反而會阻礙國家的發展。美國搞經濟民族主義和貿易保護主義，這其實是中國的機遇，我們要更加開放，更需要我們的企業走出去。

中國如何承擔大國責任？以前西方靠堅船利炮、殖民主義和帝國主義改變世界，比如鴉片戰爭打開了中國的大門。中國靠什么？我們早就提出要用優質的產能去惠及世界。西方污蔑我們是產能過剩、向外輸出內卷，實際上我們要考慮如何讓優質產能走出去，去幫助其他國家尤其是全球南方國家去發展。

西方式的現代化有一個特點，自己發展起來以后，就把自己爬上來的梯子抽掉了，不讓其他國家爬上去。中國式現代化剛好相反，本質是“開源”的。我們自己發展起來以后，不僅不抽梯子，還把梯子伸出去，鼓勵和幫助其他國家也發展起來。這不僅順應了全球化，更是在奠定未來世界秩序的經濟基礎。現在世界不穩定的根源就在于發展不平衡，一部分國家發展起來了，其他國家發展不起來，這就滋生了暴力和動蕩。中國“開源式現代化”正在幫助其他國家發展，正是維護世界穩定的根源。所以，我們對中國式現代化要保持足夠的信心，堅持它的開源性，這不僅關乎我們自己的發展，也是在重塑整個國際秩序。

在中國援建的博茨瓦納莫帕尼小學，學生們正在上課（圖源：新華社）

大灣區評論：

您一直強調中國要實行“單邊開放”。但在我們向全球單邊開放的前提下，西方卻在AI、芯片、先進制造設備上對我們層層加碼予以封鎖。在這種西方事實上“不對稱開放”的格局下，單邊開放的邊界在哪？我們又如何防止自己的核心技術流失？

鄭永年：

其實西方現在對我們的核心技術封鎖，它們心里也是沒底的，也是沒辦法。因為像中國這樣全體系崛起的經濟體，西方從來沒有遇到過。今天的中國對整個西方來說完全是一個“新生事物”。以前在西方內部，英國是第一個工業化國家，后來德國崛起，再后來美國崛起，這些模式他們都是互相了解的。后來蘇聯崛起，走的是計劃經濟模式，他們也了解。再后來日本崛起，又被他們打壓下去了。但是中國的崛起不是單一維度的崛起，而是全面的崛起。在聯合國工業統計部門的分類中，中國是世界上唯一一個工業門類最齊全的國家。面對這樣一個龐然大物，西方完全不認識，所以它們對中國的認識也是需要一步一步來的。

現在特朗普對中國進行打壓，但實際上，比起以前那些老派政客，特朗普已經更接受現實了。以前西方一直幻想中國會崩潰，污蔑我們的經濟增長是虛假的、數據是造假的。但是，即使統計數據難免有瑕疵，但長三角、珠三角、京津冀這些城市群的高速發展是肉眼可見的。以前的老政客相信能打敗中國，但現在像特朗普、萬斯、盧比奧這些新現實主義者，其實內心已經承認中國崛起了，無法打敗了，所以只能進行正面競爭。只能是在那幾項高科技領域卡一卡“脖子”，除此之外別無他法，所以我們不要太悲觀。

我以前說過，美國卡我們的“脖子”，我們也可以卡它的“腰”。美國的中低端制造已經空心化，現在美國想重振造船業，但它目前困難重重。例如它的造船能力只占全球份額的極小部分，一條大船里高科技部分大約能占30％，其余大量的基礎還是中低端的零部件組成的。如果制造業空心化，光有高科技是不行的。現在中東，美軍非常昂貴的高科技導彈可以被伊朗極其廉價的無人機給攔截，雙方的戰爭成本極度不對稱。這些都證明，一個國家如果失去了中低端制造基礎，僅擁有高科技也是會陷入危險的陷阱。

就產能來說，今天的中國是世界經濟史上最強大的。我們要以產能改變世界。

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*本文內容為《大灣區評論》編輯組根據與鄭永年教授的訪談內容整理而成。

GBA 新傳媒

對話整理 | 馮簫凝 伍子堯

校對 | 伍子堯

排版 | 許梓烽

初審 | 覃筱靖

終審 | 馮簫凝

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