通信市場展望之政務市場：“十五五”智慧政務蘊含多重新動能

賽立信通信研究部 作者：LIN

2025年是“十四五”規劃的收官之年，也是“十五五”規劃的編制之年。乘著數字化轉型的東風，中國政務市場在未來五年內將迎來新的發展機遇。從重點方向上看，未來政務市場將聚焦于AI+政務、政務數據開放共享等方向；從資本市場上看，專項債投向將聚焦公共服務、科創方向、新興產業等多領域，未來政務市場將加速釋放多元商機；從服務模式上看，在政策紅利與市場需求雙輪驅動下，未來政務市場將從“重建設”向“重運營”轉變等。未來政務市場將逐步構建起以數據為紐帶、以智能為引擎、以服務為導向的現代化智慧政務體系，為國家治理體系和治理能力現代化提供堅實支撐。

“十五五”時期政務市場發展態勢前瞻

本文梳理了“十五五”時期政務市場發展的重要方向，并結合其戰略重要性與當前發展階段，對未來五年政務市場的商機布局提供參考建議。

新趨勢：人工智能大模型政策法規不斷完善，AI+政務前景廣闊。

生成式人工智能技術的創新突破，推動大模型廣泛應用于社會各層面，其中政務領域是大模型應用的重要陣地。

從定義角度看，人工智能大模型是指基于深度學習技術，利用海量數據訓練而成、具有大規模參數和復雜計算結構的機器學習模型。政務大模型作為人工智能與政務深度融合的產物，已成為提升政務服務效能、創新社會治理模式、推動政府數字化轉型的重要力量。

從技術演進角度看，政務大模型的發展從初期以基礎能力建設為主，再到國產開源大模型普惠化吸引各部門主動性接入，政務場景應用進入加速期。未來，隨著智能體技術的發展，AI+政務將實現從“思考”到“行動”的躍遷，自主完成多步驟工作流程，在政務服務與決策支持中發揮重要作用。據悉，中國電信2025年發布了多個與政務相關的“智能體”，如數字政務智能體、數字司法平臺+AI智能體等，進一步拓寬了AI在智慧政務領域的應用生態。

從政策角度看，2025年國家發布了兩項核心政策，分別為《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》和《政務領域人工智能大模型部署應用指引》，兩項政策均明確指向以政策創新引領推動“人工智能+政務”加快普及和深度融合。值得關注的是，《政務領域人工智能大模型部署應用指引》是國內首個公開面向政務領域大模型應用的專項政策文件，標志著國內政務領域人工智能大模型應用邁入有序推進新階段。總體來看，國內人工智能政策體系正從戰略謀劃邁向系統構建。

未來，“人工智能+”行動的全面深化將驅動政策與產業生態走深向實。大模型作為人工智能代表性技術，其產業政策將在政務領域開創全新格局，主要體現在四個方面，一是強化戰略引領，將大模型發展提升至關乎科技創新與產業安全的戰略高度；二是推動場景落地，系統梳理政務領域大模型應用場景，為模型部署、運行全環節提供實施指引；三是規范使用流程，制定政府機構使用大模型的實用指南，提升應用效率與規范性；四是明確管控原則，重點防范數據安全與隱私泄露等風險，提出相應的管控原則。

政務大模型作為AI技術在政府領域的深度應用，正在引發政務服務模式的革命性變革。IDC預測，到2027年政務大模型的應用將使公民服務響應能力提高10%，公務員生產力提升15%，這一數據充分凸顯了技術變革的潛在價值。

新引擎：數據要素市場化配置加速推進，政務數據的應用廣度與價值深度持續提升。

伴隨數字化進程加速，數據的重要性愈發突出，成為推動經濟社會發展的關鍵驅動力之一，政務數據作為國家治理的重要基石，其價值日益顯著。

從相關概念來看，政務數據是指各級行政機關和依法經授權行使行政職能的組織，在政務場景范圍內，依法履行職能的過程中采集和獲取的數據資源。

從國家政策來看，2023年，國家數據局等部門聯合印發的《"數據要素×"三年行動計劃(2024-2026年)》將數據應用場景擴展到12個重點領域，為行業發展注入了強勁動力，也為運營商及其他市場參與者提供了更多的商機和發展空間。值得關注的是，2025年國家出臺了《政務數據共享條例》，首次從國家層面以行政法規形式明確了政務數據共享的體制、路徑、規則、保障措施、法律責任等，標志著我國政務數據共享管理邁入法治化新階段。這項條例的頒布與實施，不僅填補了國家在政務數據共享領域的立法空白，更凸顯了政務數據在數字政府治理中的重要地位。

從地方實踐來看，各省市積極響應國家號召，因地制宜出臺配套計劃，多部門參與試點申報工作，意味著政務數據呈現出實踐地方化的特征。

例如，2025年7月，江西公布首批13個省級公共數據“跑起來”示范場景清單，涵蓋政務服務、交通運輸、金融服務、自然資源監測等領域；11月，“貴州貴陽政府治理大數據應用標準化試點”項目獲批國家標準化試點，項目聚焦政府治理大數據應用，探索建立政府治理數據采集融合與分析、政府治理數據流通與利用、政府治理數據安全與隱私保護等大數據應用技術標準體系，研究制定數據治理、數據應用、數據安全等領域標準。

此外，2025年7月，國家數據局會同國務院國資委組織實施國有企業數據效能提升行動，并組織開展首批試點工作，明確了12家中央企業為首批試點牽頭單位。其中，中國移動作為首批試點牽頭單位之一，表示在助力公共服務方面已取得較好實踐成果，主要體現在其通過融合公開政務數據，構建城市發展指數，為國家部委提供“重點用工園區”“網約車、外賣員工作時長”等時事熱點專題分析20余次，用數據輔助公共服務政策部署。

從發展趨勢看，中國政務數據行業發展將呈現四大趨勢。一是政務數據將在更多場景發揮價值，特別是在民生服務、社會治理、應急管理等方面；二是數據開放共享將加速推進，國家將繼續完善數據開放平臺建設；三是隱私保護將成為行業發展的關鍵議題，政務大數據應用將更加注重合規性；四是5G、物聯網、邊緣計算等技術將與大數據進一步深度融合，機器學習、自然語言處理等技術將在政務服務中發揮更大作用。

站在“十四五”與“十五五”的歷史交匯點，數據賦能以指數級速度重塑著政府治理格局，未來中國政務大數據市場發展空間可期。

新資本：專項債投向與國家戰略精準對齊，支持范圍顯著拓寬，公共服務、科創方向、新興產業等多領域將受到更多關注。

“十四五”以來，財政政策在政務領域始終保持積極取向，專項債市場熱度有望延續至“十五五”時期。

以年度為統計口徑來看，2021年至2025年，全國地方政府新增專項債券發行額分別為3.58萬億元、4.04萬億元、3.96萬億元、4.02萬億元和4.24萬億元，發行規模總體呈增長態勢。以季度為統計口徑來看，2025年一季度各地發行9602億元、二季度發行12004億元、三季度以來已發行12216億元，發行規模逐季走高。總體來看，“十四五”期間新增專項債券呈現資金加碼、節奏提速的特征，預計“十五五”期間有望延續這一態勢，財政政策或將更加積極，增量資金規模可期。

以資金投向變化來看，過去專項債券投向集中在交通、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流、市政及園區基礎設施、新基建、保障性安居工程等具體領域。但在2025年，專項債券投向領域首次從“正面清單+負面清單”轉向僅“負面清單”管理，即未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。這一新機制意味著專項債券的資金使用范圍從事前劃定的“允許領域”轉變為“非禁即可”的管理模式，有利于增加地方政府自主權，儲備更多元化的項目，為運營商拓展更廣闊的發展空間。

以用作項目資本金范圍來看，2025年專項債券提出“正面清單”的概念，為資本金適用領域內或存在資本金缺口的項目，提供了明確的優先支持導向。此外，將專項債券用作資本金的范圍由原來的15項擴展至22項，增加了新興產業基礎設施、算力設備及輔助設備基礎設施、傳統設施安全性和智能化改造、衛生健康、養老托育和省級產業園區基礎設施等方向，專項債用作項目資本金的比例上限也有所提升。這些新機制表明專項債正與國家戰略緊密銜接，其支持范圍持續擴圍，呈現出從傳統基建向公共服務、科技創新及新興產業等多領域加速拓展的趨勢。

前瞻“十五五”，擴大內需、科技創新將成為下一個五年規劃的重要主線，政策導向將繼續推動專項債向民生服務、新質生產力等方向傾斜。

新模式：市場競爭加劇與傳統通信服務價值收窄，政務市場將凸顯運營服務價值，“建設+運營”融合模式將成為市場釋放長期價值的關鍵。

從競爭格局看，當前政務市場已進入體系化競爭階段，并呈現出多元的競爭態勢。主要參與者大致劃分為四類：以網絡布局構建護城河的電信運營商、以技術銳度著稱的互聯網大廠、以精耕行業創造價值的垂直領域廠商以及在本地化服務中尋求突破的地方服務商。

從通信行業現狀看，工信部發布的數據顯示，2025年前三季度電信行業呈現增量不增收的特征，主要體現在電信業務收入增速較2024年同期出現下滑；移動互聯網累計流量同比保持雙位數增長。運營商公布的數據顯示，2025年前三季度通信服務呈現增長動力不足的特征，主要體現在三大運營商的通信服務收入增幅普遍偏低；2025年前二季度，第二曲線收入增速放緩，集中反映在運營商相關收入均維持個位數增長。

總體來看，運營商業務增長普遍承壓，這一挑戰源于數字化有效需求不足、行業競爭加劇、社會消費不振等多重因素疊加；更為關鍵的是，面對AI浪潮、新型工業化等重大機遇，政務市場客戶對運營商的服務能力提出了更高要求。未來服務模式將逐步從“一次性項目建設”向“建設+運營”融合模式轉型。從特點來看，前者盈利模式單一，且項目交付后缺乏持續優化；后者為廠商通過承接政務系統的建設、運維、優化等全流程獲取長期收益。據悉，中國移動能力中臺以“建設+運營+使用”一體化模式推動客戶從數字化向智能化轉型。截至2023年底，中國移動能力中臺AaaS已沉淀基礎通信、大數據、人工智能、安全、高精定位等多元領域1000余項能力，全年滿足內外部用戶5807.10億次調用需求。

結語

綜合來看，政務市場正處于政策驅動、技術賦能、需求爆發的黃金發展期，未來將圍繞AI+政務、政務數據等方向縱深發展，資本市場投向擴圍將助力政務市場持穩增長，服務模式的價值重心將從項目采購向長效運營轉移，全面邁向可持續的服務生態體系。運營商作為國家數字化建設主力軍，需立足時代新方位，前瞻研判“十五五”時期政府部署重點和行業發展趨勢，將政策紅利、行業動態轉化為運營商可持續發展的動能。

賽立信通信研究部出品
作者：
LIN
賽立信通信研究部 中級研究員 擅長通信市場行業輿情監測與分析、數據挖掘及市場策略研究，熟悉智慧家庭、智慧城市、智慧教育等信息化行業動態。